UTREDNING: Vad säger lagar och byggnormer om bristande tillgänglighet?

Maria Chöler
Maria Chöler

Text av Maria Chöler, juristpraktikant på Lagen som verktyg:

Det finns ett antal olika regleringar inom den svenska lagstiftningen som garanterar alla människors rätt till delaktighet på lika villkor i samhället. Här ska Diskrimineringslagen (DL) och Plan- och bygglagen (PBL) kommenteras i korthet.

Fokus kommer ligga på diskrimineringsformen ”bristande tillgänglighet”, den form av diskriminering som tillkom 2015 och som aktualiseras i många av de anmälningar som inkommer till Anmälningstjänsten, samt de regler kring ”enkelt avhjälpta hinder” som finns i Plan- och bygglagen och den förordning och de föreskrifter som är knutna till lagen. Vidare kommer relationen mellan dessa lagstiftningar att behandlas och vart man kan vända sig om man anser att man utsatts för diskriminering.

Diskrimineringslagen

Här nedan kommer en presentation av Diskrimineringslagen och bestämmelsens olika rekvisit behandlas. För att underlätta förståelsen av lagen kommer exempel tas från det arbetslivsrättsliga området.

Funktionsnedsättning – en diskrimineringsgrund

Diskrimineringsförbudet i Diskrimineringslagen innebär ett förbud mot orättvis behandling eller negativ särbehandling på grund av:

  • kön
  • könsöverskridande identitet eller uttryck
  • etnisk tillhörighet
  • religion eller annan trosuppfattning
  • funktionsnedsättning
  • sexuell läggning
  • ålder

Enligt Diskrimineringslagen 1 kap 5 § st. 4 klassas en varaktig fysisk, psykisk eller begåvningsmässig begränsning av en persons funktionsförmåga som en funktionsnedsättning. Funktionsnedsättningen ska ha uppkommit av en skada eller sjukdom som fanns vid födseln, har uppstått därefter eller kan väntas uppstå. Begränsningar i en persons funktionsförmåga som kan förväntas uppkomma i framtiden avser exempelvis hiv-positiva och sjukdomar som gradvis ökar i intensitet, till exempel cancer och MS.

För att det skall handla om en funktionsnedsättning måste de begränsningar som orsakas på grund av skadan eller sjukdomen vara av varaktig karaktär. Den som lider av begränsningar till följd av en skada eller sjukdom som är av övergående natur – exempelvis den som brutit benet i skidbacken eller ligger hemma med feber och halsont – omfattas inte av denna diskrimineringsgrund.

Begreppet ”funktionsnedsättning” ska inte likställas med begreppet ”sjukdom” men det kan vara svårt att avgöra när det rör sig om en funktionsnedsättning och när det rör sig om en sjukdom. Hur alvarligt sjuk skall en person vara för att denna skall klassas som funktionsnedsatt? När blir ett tillstånd varaktigt?

Dessa frågor har EU-domstolen behandlat i två arbetslivsrelaterade fall (Sonia Chacòn Navas mot Eurest Colectividades SA och målen HK Danmark mot Danska allmännyttigt Boligselskab och Dansk Arbejdsgiverforening) och här kommit fram till att även kroniska smärtor och sjukdomar som innebär en varaktig begränsning av den enskildes funktionsförmåga faller in under begreppet ”funktionsnedsättning”. Här kan man alltså konstatera att Diskrimineringslagens definition av en funktionsnedsättning är tämligen bred.

Samhällsområden som omfattas av lagens diskrimineringsförbud

Förbudet mot diskriminering gäller inom följande samhällsområden;

  • arbetsliv
  • utbildning
  • arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentliga uppdrag
  • start och bedrivande av näringsverksamhet
  • yrkesbehörighet
  • medlemskap i vissa organisationer
  • varor och tjänster
  • allmän sammankomst
  • hälso- och sjukvård
  • socialtjänst
  • socialförsäkring
  • arbetslöshetsförsäkring
  • statligt studiestöd
  • värn- och civilplikt
  • offentlig anställning

På vissa områden, till exempel inom samhällsområdet varor och tjänster, kan man dock hitta undantag i diskrimineringsförbudet rörande diskrimineringsformen bristande tillgänglighet (se nedan).

Diskrimineringsformen ”bristande tillgänglighet”

Lagen förbjuder sex olika former av diskriminering i relation till de olika samhällsområdena. Dessa former är:

  • direkt diskriminering
  • indirekt diskriminering
  • bristande tillgänglighet
  • trakasserier
  • sexuella trakasserier
  • instruktioner att diskriminera

Här kommer den senast tillkomna diskrimineringsformen – bristande tillgänglighet – att behandlas mer ingående. Anledningen till detta fokus är att det är denna form av diskriminering som mestadels kommer i fråga i de anmälningar som inkommer till Anmälningstjänsten.

I Diskrimineringslagen 1 kap 4 § st. 3 framgår att bristande tillgänglighet är en form av diskriminering. En förutsättning för att en person med funktionsnedsättning diskriminerats är att denne missgynnats på grund av att verksamhetsutövaren inte vidtagit åtgärder för att den funktionsnedsatta ska komma i en jämförbar situation som en person utan denna funktionsnedsättning.

En person har missgynnats om denne försatts i ett sämre läge eller gått miste om en förbättring, en förmån, en serviceåtgärd eller liknande. Vid bedömningen av vilka åtgärder man kan kräva att verksamhetsutövare vidtar ska hänsyn tas till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde, samt andra omständigheter av betydelse. Att en åtgärd inte vidtagits innebär att inget gjorts för att förbättra tillgängligheten för den funktionsnedsatta eller att de åtgärder som genomförts inte varit tillräckliga.

Skäliga anpassningsåtgärder och jämförbar situation

Med ”jämförbar situation” menas att en person med funktionsnedsättning skall jämföras med en person utan funktionsnedsättning efter det att verkningarna av funktionsnedsättningen reducerats eller eliminerats genom skäliga åtgärder. En arbetsgivare är till exempel skyldig att – genom tillgänglighet och skäliga anpassningsåtgärder – se till så att den funktionsnedsatta försätts i samma situation som en person utan denna funktionsnedsättning.

Det är svårt att säga vad som kan krävas av samhället för att den funktionsnedsatte skall hamna i en jämförbar situation med en person utan funktionsnedsättning. Vad som menas med ”skäliga anpassningsåtgärder” skiljer sig nämligen åt mellan olika situationer. På arbetslivets område får man exempelvis ta hänsyn till arbetsgivarens ekonomi och övriga förhållanden, vad det rör sig om för funktionsnedsättning, anställningens varaktighet och form samt andra regelverk på området.

Om man vid en bedömning kommer fram till att de anpassningsåtgärder som krävs för att den funktionsnedsatta skall hamna i en jämförbar situation med en person utan denna funktionsnedsättning är oskäliga så föreligger inte diskriminering om en arbetsgivare väljer att anställa en annan person.

Desamma gäller om de anpassningsåtgärder som skäligen kan vidtas inte räcker för att den funktionsnedsatte skall kunna göra ett likvärdigt arbete som sina kollegor. I fallet AD 2011 nr 25 fastslog exempelvis Arbetsdomstolen att en synskadad man som nekats praktikplats på ett vårdboende för personer med psykiska sjukdomar och missbruksproblem inte diskriminerats till följd av sitt funktionshinder eftersom han inte ansågs klara av sina arbetsuppgifter.

Om en person med funktionsnedsättning – med eller utan skäliga anpassningsåtgärder – klarar av att sköta de arbetsuppgifter som ett visst arbete omfattar och har en liknande arbetslivserfarenhet och utbildning som andra personer så föreligger diskriminering om denne missgynnas sin funktionsnedsättning. Det finns dock ingenting som garanterar någon rätt till arbete trots att man klarar av att sköta arbetsuppgifterna. Som arbetsgivare har man alltid rätt att avgöra vem som skall få en viss anställning. Viktigt är dock att valet sker på sakliga grunder.

Trots att man vid en bedömning beträffande diskrimineringsformen ”bristande tillgänglighet” kommer fram till att en funktionsnedsatt person har missgynnats eftersom det inte vidtagits några åtgärder för att denna skall komma i en jämförbar situation med en person utan funktionsnedsättning så är det inte säkert att det rör sig om en regelrätt diskriminering. Här måste man beakta omständigheterna i den aktuella situationen, en skälighetsbedömning skall göras.

Verksamhetsutövarens ekonomiska förutsättningar är en viktig del för skälighetsbedömningen. Det är inte skäligt arr tvinga en verksamhet att genomföra en åtgärd som den inte kan bära kostnaden för. Det är inte heller rimligt att en verksamhetsutövare förväntas genomföra en åtgärd som rent faktiskt inte går att genomföra eller som det finns rättsliga hinder mot. Det kan exempelvis föreligga rättsliga hinder mot att vidta förändringar på byggnader som bedöms som särskilt värdefulla ur kulturhistorisk synpunkt, byggnadsminnen. För sådana förändringar krävs särskilda tillstånd från Länsstyrelsen.

Vidare måste man här ta hänsyn till kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde. Rör det sig om en engångskontakt eller ett mer långvarigt förhållande? Andra omständigheter som kan vara av betydelse vid avgörandet av vilka åtgärder som kan förväntas vidtas är om verksamhetsutövaren i förväg fått kännedom om att det finns behov av en åtgärd och kan planera utifrån detta. Här får man också beakta om det finns föreskrifter – för brandskydd, trafiksäkerhet och framkomlighet för utryckningsfordon, motiverad hälso- och säkerhetsrisk för enskild med flera – som innebär att åtgärd inte kan krävas.

Förslag till skärpning av lagen inom varor, tjänster och bostäder

Diskrimineringslagens förbud mot diskriminering omfattar alla diskrimineringsformer men i enlighet med 2 kap 12c § är förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet begränsat när det gäller samhällsområdet varor, tjänster och bostäder.

Med varor och tjänster förstås tillhandahållande av varor och tjänster mot betalning. Det kan exempelvis innebära att man säljer frukt på torget eller erbjuder sång- och danslektioner. Med bostäder avses alla former av boenden, permanenta boenden, tillfälliga boenden och fritidsbostäder.

Det vore orimligt att kräva att alla människor handikappanpassar sina bostäder och följer de föreskrifter som finns rörande bristande tillgänglighet. Den aktivitet som sker inom privat- och familjelivet, till exempel när man erbjuder en vara eller en tjänst till en mindre krets, faller därför utanför diskrimineringsförbudets tillämpningsområde.

Det är alltså endast den som i sin verksamhet riktar sig mot allmänheten, d.v.s. till en obestämd krets av personer, som omfattas av förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet och är tvingad att vidta de åtgärder som – med hänsyn till bland annat dennes ekonomiska och praktiska förutsättningar – kan krävas för att förbättra tillgängligheten.

I skrivande stund finns ett undantag mot ovan nämnda regel som fastslår att även mindre företag – verksamheter som vid det senaste kalenderårsskiftet sysselsatte färre än tio arbetstagare – skall vara undantagna från diskrimineringsförbudet. Syftet med detta undantag är att gynna förutsättningarna för näringslivet genom att befria småföretagare från ytterligare kostnader och administrativt arbete.

Tillgången till varor och tjänster omfattar b.la. detaljhandeln, restauranger, hotell, kultur och transporter och eftersom en majoritet av dessa verksamheter sysselsätter färre än tio personer fick lagen inte den genomslagskraft som många önskat.

År 2015 undantogs hela 90 procent av alla restauranger och butiker från diskrimineringsförbudet och lagen ansågs därför – inte minst av Funktionshinderrörelsen – vara tandlös. Mot bakgrund av detta har det nu föreslagits att lagen skärps så att alla företag – från och med den 1 juli 2017 – omfattas av diskrimineringsförbudet.

I och med att lagen redan i dagsläget kräver att en s.k. skälighetsbedömning görs där ett företags ekonomiska och praktiska förutsättningar för att vidta åtgärder beaktas så kan man dock diskutera huruvida en sådan skärpning av lagen i själva verket kommer leda till några förändringar på det aktuella området. Denna fråga kommer dock inte behandlas ytterligare här.

Plan- och bygglagen, föreskrifter och Boverket

Krav på tillgänglighet och användbarhet beträffande den fysiska miljön

Diskrimineringslagen är långt ifrån ensam om att sätta upp krav för vad som krävs i frågor rörande tillgänglighet och användbarhet utan i andra lagar, däribland Plan- och Bygglagen (PBL) kan man också hitta regler angående detta. Det är dock endast genom Diskrimineringslagen som diskrimineringsersättning som sanktion mot otillgänglighet kan delas ut till den diskriminerade.

I Plan- och bygglagen, PBL, 8 kap 1 § st. 3 finns krav på tillgänglighet och användbarhet beträffande den fysiska miljön. Dessa begrepp har ingen fastställd definition utan en tolkning får göras i det enskilda fallet. Kraven gäller i förhållande till personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Lagen omfattar således den som exempelvis har en nedsatt funktion i armar, händer, bål eller ben samt den som har en synskada, hörselskada eller utvecklingsstörning.

När det handlar om byggnader måste man, först och främst, beakta de krav på tillgänglighet och användbarhet beträffande den aktuella fastigheten eller byggnadsverket som ställts i bygglovet eller startbeskedet. Visar det sig att de krav som finns här är uppfyllda bör det inte anses diskriminerande om verksamhetsutövaren inte vidtar andra tillgänglighetsåtgärder, som går utöver dessa krav.

I de situationer, då de krav på tillgänglighet som uppställts i andra tillgänglighetsnormer uppfyllts, kan således inte diskrimineringsersättning genom Diskrimineringslagen bli aktuellt. Tillgängligheten och användbarhet behandlas i samband med bygglovsprövningen och kan även komma att diskuteras i samband med startbeskedet, det besked som krävs för att en byggnadsåtgärd skall bli aktuell.

Enkelt avhjälpta hinder

Kraven på tillgänglighet i publika miljöer, miljöer dit allmänheten har tillträde, har funnits i plan- och bygglagstiftningen sedan 1960-talet. Dessa krav har ökat markant under åren och idag har man som byggherre ett stort ansvar att se till att de bygg-, rivnings, – och markåtgärder som vidtas genomförs i enlighet med gällande föreskrifter.

För att öka tillgängligheten för funktionsnedsatta räcker det dock inte med att anpassningsåtgärder endast genomförs vid nybyggnationer utan befintliga miljöer måste också anpassas. Sedan år 2001 finns därför ett krav på att enkelt avhjälpa hinder ska åtgärdas.

De bestämmelser som finns i Plan- och bygglagen eller andra motsvarande äldre bestämmelser skall tas som utgångspunkt för vad som kan krävas med stöd av diskrimineringsförbudet bristande tillgänglighet. Alla publika verksamheter är dock skyldiga att vidta enklare åtgärder för att en person med en funktionsnedsättning skall komma i en situation som är jämförbar med en annans. I Boverkets föreskrifter (se under rubriken ”Kraven preciseras i Boverkets föreskrifter”) presenteras vilka enklare åtgärder som här kommer i fråga.

I Plan- och bygglagen 8 kap 2 § st. 2 framkommer att ett hinder mot tillgängligheten eller användbarheten i lokaler dit allmänheten har tillträde, såsom biografer och restauranger, och på allmänna platser, såsom parker och torg, alltid ska avhjälpas om detta låter sig göras på ett enkelt sätt. Frågan huruvida ett hinder är enkelt att avhjälpa skall – i likhet med den mer omfattande bedömning som görs vid prövningar av Diskrimineringslagen – avgöras utifrån det praktiska och ekonomiska förutsättningarna.

Det praktiska förutsättningarna handlar om det som fysiskt behöver göras för att avhjälpa ett visst hinder. Det kan tillexempel handla om att ersätta ett antal trappsteg i en entré med en rullstolsramp. En sådan åtgärd är lätt att genomföra på breda gator där det finns mycket utrymme men låter sig inte göras lika lätt i trängre miljöer, exempelvis på smala trottoarer. De ekonomiska förutsättningarna handlar om kostnaderna för avhjälpandet. En åtgärd som anses som orimligt betungande för en verksamhet kan vara genomförbar för en annan.

Huruvida ett hinder är enkelt att avhjälpa beror alltså på hur situationen i det aktuella fallet ser ut och lagstiftaren vill därför inte precisera vad som menas med ett ”enkelt avhjälpt hinder”. Genom delegering har dock Boverket fått i uppdrag att precisera detta begrepp och i föreskrifter från denna myndighet framkommer att höga trösklar ska tas bort, ledstänger monteras och dålig belysning åtgärdas.

Kraven preciseras i Boverkets föreskrifter

I Sverige skiljer man på lag, förordningar och föreskrifter. Sveriges lagar beslutas av riksdagen och utgör grunden för svensk lagstiftning. Dessa lagar kan vara mycket omfattande och riksdagen kan därför bemyndiga regeringen att utfärda förordningar där lagarnas innehåll förtydligas och preciseras. Enligt Plan- och bygglagen 16 kap 3 § får regeringen exempelvis meddela föreskrifter om vilka slags hinder som ska klassas som ”enkelt avhjälpta hinder”.

Ibland krävs det dock mer än lagar och förordningar för att en bestämmelse skall bli så pass klar att den faktiskt kan användas och uppfylla sitt tänkta syfte. Regeringen kan därför i sin tur bemyndiga en viss myndighet att författa särskilda föreskrifter, mer detaljerade regler, på området. En myndighet kan även utfärda allmänna råd. Till skillnad från lagar, förordningar och föreskrifter så är de allmänna råden inte bindande utan här handlar det mera om en rekommendation på hur en viss bestämmelse kan eller bör uppfyllas.

I likhet med ett flertal av de bestämmelser man kan hitta i lag så ger bestämmelsen rörande ”enkelt avhjälpta hinder” i Plan- och bygglagen 8 kap 2 § st. 2 ingen djupare förståelse för vilka hinder som faktiskt menas. Här får man därför titta på gällande förordning, Plan- och byggförordningen, samt på de aktuella föreskrifter som finns på området.

I Plan- och byggförordningen 10 kap 2 och 10 §§ står att Boverket får meddela föreskrifter där det framkommer vilka hinder mot tillgänglighet och användbarhet som enligt Plan- och bygglagen skall klassas som ”enkelt avhjälpta hinder”. För att förstå innebörden av det aktuella begreppet måste man därför följa hela kedjan – lag, förordning och föreskrift.  Boverket är den förvaltningsmyndighet som arbetar med samhällsplanering, byggande och boende och det är alltså i deras föreskrifter, HIN, som det förtydligas vad som menas med ett ”enkelt avhjälpt hinder”.

Här kan man även hitta allmänna råd för hur de krav som här uppställts kan uppfyllas, till exempel hur man på ett effektivt sätt kan kontrastmarkera en trappa för att underlätta för synskadade. Det skall dock upprepas att en skälighetsbedömning där fastighetsägarens, lokalhållarens eller näringsidkarens ekonomiska och praktiska förutsättningar att avhjälpa ett hinder alltid skall bedömas innan en åtgärd kan krävas.

Vem ansvarar för ”enkelt avhjälpa hinder”?

Det rör sig ofta om ett antal olika personer som alla borde kunna bära ansvaret för att ett enkelt avhjälpt hinder åtgärdas enligt Plan- och bygglagen eller lägre stående norm. Det står dock ingenstans vem – fastighetsägaren, hyresgästen eller verksamhetsutövaren – som är skyldig att ta sig an de brister som uppmärksammas. Lagstiftaren har dock sagt att det är den person som har rättslig rådighet över hindret som ska se till så att detta avhjälps. Frågan rörande ansvarsfördelning måste därmed klargöras i varje enskilt fall.

Sammanfattning

I ovanstående utredning har två lagar, Diskrimineringslagen, DL, och Plan- och bygglagen, PBL, behandlats. Diskrimineringslagen, som är betydligt mer omfattande än många andra lagar, kan liknas vid ett täcke som skyddar de krav på tillgänglighet och användbarhet som preciseras i andra lagar, däribland Plan- och bygglagen. Utgångspunkt för vad som kan krävas med stöd av diskrimineringsförbudet ”bristande tillgänglighet” kan alltså ta från den mer detaljerade Plan- och bygglagen och vidare bemyndiganden. I och med att två lagar aktualiseras på detta område så har den som anser sig blivit utsatt för diskriminering möjlighet att få saken prövad genom ett antal olika förfaranden.

Den som anser sig blivit diskriminerad på grund av funktionsnedsättning har möjlighet att anmäla detta till Diskrimineringsombudsmannen, DO. Diskrimineringsombudsmannen kan då inleda en tillsyn för att utreda huruvida tillsynsobjektet, den anmälde, överträtt bestämmelserna i Diskrimineringslagen. Om Diskrimineringsombudsmannen kommer fram till att en lagöverträdelse skett kan det i vissa fall bli aktuellt att föra talan i domstol om diskrimineringsersättning för enskild. De ärenden Diskrimineringsombudsmannen driver måste dock vara av principiell vikt eller strategisk betydelse. Detta innebär att det endast är en liten andel fall som Diskrimineringsombudsmannen tar sig an.

Den som upplever att en verksamhet bryter mot bestämmelserna i Plan- och bygglagen, att fastighetsägaren inte gjort vad som krävs för att förbättra tillgängligheten för funktionsnedsatta, kan även påtala detta hos byggnadsnämnden i den kommun som ärendet gäller. Denna tillsynsmyndighet får därefter kontrollera huruvida ett fel har begåtts och vilka åtgärder som behöver vidtas. Diskrimineringsersättning kan dock inte utdelas genom detta förfarande utan denna sanktion blir bara aktuell när processen grundar sig på bestämmelserna i Diskrimineringslagen.

Den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering har också möjlighet att driva målet på egen hand. Man talar här om enskildas talerätt. Dessutom kan, i enlighet med Diskrimineringslagen 6 kap 2 §, en ideell förening som i enlighet med sina stadgar tillvaratar sina medlemmars intressen, har intresse i saken samt ekonomiska förutsättningar få föra talan för enskilda personer.

Alltså, den som diskriminerats till följd av sin funktionsnedsättning kan genom ett antal olika förfaranden – eller en kombination av dessa – söka upprättelse. För den som vill ha mer information kring diskriminering i form av bristande tillgänglighet hänvisas till Ola Linders juridiska rättsutredning om bristande tillgänglighet. Den som vill är även välkommen att anmäla diskriminering och enkelt avhjälpa hinder till Anmälningstjänsten!

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *

Denna webbplats använder Akismet för att förhindra skräppost. Läs mer om hur dina kommentarsuppgifter behandlas.