Idag den 1 maj 2018 träder en principiellt viktig lagändring för att stärka delaktigheten i samhället för personer med funktionsnedsättning i kraft. Diskrimineringslagens (2008:567) undantag för företag med färre än tio arbetstagare tas bort när det gäller bristande tillgänglighet som diskriminering. Det innebär att även mindre arbetsgivare – företag som vid det senaste kalenderårsskiftet sysselsatte färre än tio arbetstagare och som i sin näringsverksamhet tillhandahåller varor och tjänster till allmänheten – omfattas av lagen.
Myndigheten för delaktighet har förslag och tips för företag och myndigheter som vill komma igång med sitt tillgänglighetsarbete. Diskrimineringsombudsmannen har lagt resurser på två filmer om tillgänglighet och informerar på sin webb om vad som nu förväntas av mindre företag. ”Även små åtgärder kan göra stor skillnad”, betonar DO. Lagen som verktyg bidrar med en tillbakablick på den långa kampen för att införa förbud mot bristande tillgänglighet i Sverige.
Tillgänglighet och mänskliga rättigheter
Uttrycket tillgänglighet har många dimensioner. Utifrån de mänskliga rättigheterna handlar det om tillgång och tillträde till mänskliga rättigheter på lika villkor som andra – att inte stänga ute personer på grund av exempelvis ras eller funktionsnedsättning. Det betyder en tydlig koppling till principen om lika rätt och icke-diskriminering.
I den svenska diskrimineringslagen handlar uttrycket bristande tillgänglighet särskilt om grunden funktionsnedsättning. Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning har diskuterat frågorna i en nyligen publicerad allmän kommentar (nr 6) om funktionsrättskonventionens artikel 5, och en tidigare (nr 2) om artikel 9. Funktionsrättskonventionen och nämnda kommentarer är tydliga med att tillgänglighet handlar om att utforma verksamheter och samhället efter principen om universell utformning – för att så många som möjligt, oavsett funktionalitet, ska kunna ta del av verksamheten.
Enligt principen om universell utformning har de som ansvarar för en ny design en skyldighet att utforma den enligt principen oberoende av om det finns en person som frågar efter det, eller om det väntas att verksamheten särskilt kommer besökas av personer med viss funktionsnedsättning. Till exempel kan en stor hiss i anslutning till en tunnelbanestation vara till nytta för fler än personer med vissa funktionsnedsättningar: äldre, gravida och passagerare med större bagage. Det ska inte krävas att tunnelbanan besöks av någon av dessa personer för att verksamheten ska installera en hiss. Den ska ha installerats från början.
Internationella regleringar
FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning från 2006 började gälla i Sverige den 14 januari 2009. Den är inte lag, men enligt traktaträtten ska myndigheter och domstolar tolka inhemsk rätt konventionskonformt – det vill säga i ljuset av konventionen. Funktionsrättskonventionen anger att nekad skälig anpassning är diskriminering och uppmanar därmed de länder som ratificerar konventionen att införa förbud mot detta i sin nationella lagstiftning. Den svenska diskrimineringslagen omfattar både brister i den allmänna tillgängligheten och nekad skälig anpassning. Funktionsrättskonventionen har en rimlighetsbedömning endast i förhållande till skälig anpassning.
Den europeiska konventionen från 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) innehåller ett allmänt icke-uttömmande diskrimineringsförbud i relation till de rättigheter som konventionen tillerkänner enskilda i artikel 14. Artikel 15 i Europarådets reviderade sociala stadga reglerar rätten för personer med funktionsnedsättning till självständighet, social integration och delaktighet i samhällslivet. Stadgan innehåller ett icke-uttömmande diskrimineringsförbud i artikel E som slår fast likabehandling gällande åtnjutandet av rättigheterna i stadgan.
Den Europeiska unionen har drivit fram antidiskrimineringslagar med delvis amerikansk förebild. Amsterdamfördragets artikel 13 från 1997 var ett genombrott för att utvidga EU:s makt angående likabehandling och bekämpande av diskriminering. EU:s antidiskrimineringsdirektiv (2000/43) skulle genomföras och arbetslivsdirektivet (direktiv 2000/78 – ramdirektiv för likabehandling i arbetslivet) uppdrar åt medlemsstaterna att lagstifta om diskrimineringsförbud på arbetsmarknaden.
Direktivet har minimikrav på diskrimineringsskydd som alla länder måste införa. Diskrimineringsformerna i direktivet är direkt och indirekt diskriminering, trakasserier och instruktion att diskriminera. Det stadgas också att arbetsgivare, så långt det är möjligt, ska vidta de åtgärder som krävs för att möjliggöra för personer med funktionsnedsättning att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet. Artikel 5 innehåller krav på skälig anpassning. Vidare har sedan 2009 EU-stadgan samma rättsliga värde som EU-fördragen. Enligt stadgan är all diskriminering på grund av (bland annat) funktionshinder förbjuden.
Tillgänglighet handlar inte bara om fysiska hinder utan till exempel om att tillhandahålla information på olika format. Att EU:s webbtillgänglighetsdirektiv (EU 2016/2102) om tillgänglighet till myndigheters webbplatser och mobila applikationer år 2018 ska implementeras i svensk lag (Ds 2017:60) har betydelse för diskrimxneringslagens bestämmelse om bristande tillgänglighet. För att förstå dessa ändringar är det viktigt att ha med sig historien om framväxten av lagarna.
Svensk lag mot diskriminering och otillgänglighet
Bestämmelser om “tillgänglighet för funktionshindrade” har funnits i svensk plan- och bygglagstiftning sedan 1966. I plan- och bygglagen från 1987 ställdes krav på att allmänna platser och alla nya tomter för permanent bebyggelse ska vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Från 2000 till 2010 gällde den nationella handlingsplanen för funktionshinderpolitiken Från patient till medborgare. I planen ingick krav på att fram till utgången av 2010 åtgärda enkelt avhjälpta hinder i samhället.
Den då införda PBL 8 kap 2 § st. gick tillbaka på Plan- och byggutredningen (SOU 1994:35) som redan 1994 föreslagit ett krav i PBL om att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgänglighet. Nu skulle hinder mot tillgängligheten eller användbarheten i lokaler dit allmänheten har tillträde avhjälpas om det låter sig göras utifrån praktiska och ekonomiska förutsättningar. Allmänna platser och verksamheter dit allmänheten har tillträde är sedan dess skyldiga att vidta enklare åtgärder för att en person med funktionsnedsättning ska komma i jämförbar situation med andra.
2001 stiftades Lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan som fastslog att om en högskola inte vidtagit skäliga åtgärder för att göra lokalerna tillgängliga och användbara, och därmed inte försatt en person med en funktionsnedsättning i en likartad situation som en person utan funktionsnedsättningen bröt högskolan mot förbudet mot direkt diskriminering.
Framväxten av antidiskrimineringslagar
Den första antidiskrimineringslagen i Sverige var Jämställdhetslagen som 1980 förbjöd könsdiskriminering i arbetslivet. Lagen mot etnisk diskriminering från 1986 innehöll inget förbud mot etnisk diskriminering, men däremot inrättades Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (som på den tiden ägde namnet Diskrimineringsombudsmannen), som hade opinionsbildning som främsta verktyg.
Handikapputredningen 1989-1992 hämtade mycket av sin inspiration från den amerikanska antidiskrimineringslagen och föreslog en svensk lag om förbud mot diskriminering av personer med funktionsnedsättning. Av utredningens första rapport (SOU 1990:19 s. 347) framgår att det var funktionshinderrörelsen och särskilt samarbetsorganet Handikappförbundens Centralkommitté (nuvarande Funktionsrätt Sverige) som var drivande för att motverka diskrimineringen genom att stärka rättsskyddet för personer med funktionsnedsättning. Slutbetänkande SOU 1992:52 Ett samhälle för alla innehöll ett förslag till lagstiftning som skulle ha inneburit att det hade betraktats som ett otillåtet missgynnande om arbetsgivare underlåtit att vidta vissa aktiva främjandeåtgärder. Detta skulle kunna leda till skadeståndsskyldighet för ideell och ekonomisk skada. Viss underlåtenhet att vidta tillgänglighetsåtgärder bedömdes omfattas av en utökning av brottet olaga diskriminering.
Handikapputredningens förslag om en Handikappombudsman förverkligades 1994 (även denna myndighet saknade juridiska maktbefogenheter) samtidigt som det andra förslaget om en lag för stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) trädde i kraft. Förslaget rörande tillgänglighet och diskriminering ledde däremot inte till någon lagändring.
Diskriminering i arbetslivet
1994 infördes förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet, även om det var svagare än jämställdhetslagen. Även ett krav på arbetsgivare och utbildningsanordnare att vidta aktiva åtgärder för att främja jämställdhet infördes. Regeringen tillsatte 1997 en utredning om ett förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder (som termen löd). Betänkande SOU 1997:176 Förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder låg till grund för Sveriges första lag om diskriminering med funktionshinder som grund: lag (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder. Diskrimineringsförbudet omfattade underlåtenhet att vidta skäliga anpassningsåtgärder som kunde försätta en person med en funktionsnedsättning i en likartad situation som en person utan funktionsnedsättningen vid anställning, befordran eller utbildning.
I 1999 års antidiskrimineringslagar infördes även skiftad bevisbörda och individualiserat skadestånd. Koncepten skiftad bevisbörda, indirekt diskriminering, trakasserier, jämställdhetsplaner och skäliga anpassningsåtgärder är exempel på juridiska verktyg som Sverige hämtat från USA, Kanada, EU eller europeiska länder som Storbritannien och Nederländerna.
Den diskrimineringsutredning som tillsattes 1999 hade till uppgift att undersöka olaga diskriminering och att överväga behovet av och formerna för ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet av personer med funktionshinder. Nästa diskrimineringsutredning från 2001 konstaterade att lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder behövde kompletteras med ett diskrimineringsförbud i fråga om bristande tillgänglighet i arbetslivet för pågående anställningsförhållanden (och även omfatta yrkespraktikanter) för att uppfylla kraven i EU:s arbetslivsdirektiv. Förslagen infördes flera år senare i diskrimineringslagen genom SFS 2006:1330 efter regeringens proposition 2005/06:207.
Mot en samlad diskrimineringslag
Regeringens proposition 2002/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering var en ansträngning för att vidga skyddet mot diskriminering. Flertalet diskrimineringslagar kom att ändras och flera nya samhällsområden omfattas av diskrimineringsförbudet i lag (2003:307) om förbud mot diskriminering. I alla diskrimineringslagar ersattes samtidigt begreppet likartad situation med jämförbar situation.
Diskrimineringskommittén övervägde en sammanhållen diskrimineringslagstiftning och lade med sitt slutbetänkande SOU 2006:22 En sammanhållen diskrimineringslagstiftning grunden för regeringens prop. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering som resulterade i diskrimineringslagen (2008:567). Lagen innebar en sammanslagning av sju civilrättsliga lagar, samt de olika diskrimineringsombudsmännen till en myndighet. Den 1 januari 2009 slogs följaktligen de olika ombudsmännen ihop till Diskrimineringsombudsmannen, som genom tillsyn, processföring och opinionsbildning ska se till att lagen följs. Ålder och könsidentitet/könsuttryck tillkom som diskrimineringsgrunder år 2009.
Eftersom de varierande bestämmelserna i de tidigare lagarna till stor del levde kvar fortsatte skyddet att variera beroende på diskrimineringsgrund. Ett exempel är att positiv särbehandling i arbetslivet tillåts endast i förhållande till kön, men inte för någon annan grund. Något skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet fanns heller inte i lagen, trots utredningens förslag om det. Regeringen ansåg att frågan om otillgänglighet behövde ytterligare beredning och avsåg att ”skyndsamt låta komplettera Diskrimineringskommitténs överväganden med ytterligare underlag och därefter återkomma till riksdagen” (prop. 2007/08:95).
Kampen för förbud mot bristande tillgänglighet
Tillgänglighetsmarschen
Under åren 2003 till 2012 pågick den årliga demonstrationen Marschen för tillgänglighet runtom i Sverige. Budskapet att ”otillgänglighet är diskriminering” upprepades år från år (bilden till artikeln är från en tillgänglighetsmarsch i Jönköping). Inspirationen till Marschen för tillgänglighet kom från den amerikanska organisationen ADAPT:s aktivism för att införa en assistanslagstiftning i USA. Det berättar Hans Filipsson som 25 år gammal var med och grundade Marschen och sedan var dess språkrör under alla år. Åren 2001-2002 hade Hans varit utbytesstudent i USA och insåg där vilken effekt den amerikanska antidiskrimineringslagen ADA haft på bara ett decennium. För första gången kunde han åka buss kollektivt, välja restaurang utifrån vad han ville äta och röra sig fritt på ett universitet. När diskriminering trots allt skedde fanns antidiskrimineringslagen ADA, som han då använde sig av.
Tillbaka i Sverige blev han förbannad över all den otillgänglighet som fortfarande rådde. Han visste nu att det var möjligt att skapa ett tillgängligt samhälle. Han tyckte att den traditionella svenska funktionshinderrörelsen var feg och saknade ett uttalat rättighetsperspektiv. Det fanns bara ett fåtal personer som betraktade den otillgänglighet de mötte som diskriminering. Hans Filipsson tog initiativ till Marschen för tillgänglighet som han menar var den samlade svenska funktionshinderrörelsen första samling kring en viss fråga. Även företag, organisationer, politiska partier och dess ungdomsförbund kunde ställa sig bakom kravet på att otillgänglighet skulle klassas som diskriminering.
Åren 2005, 2007 och 2009 genomfördes i samband med Marschen anmälningsaktioner där mellan 50 och 200 personer inventerade tillgängligheten på sin ort. Tusentals anmälningar om otillgänglighet skickades till dåvarande Handikappombudsmannen, sedermera Diskrimineringsombudsmannen, via Anmälningstjänsten på Independent Living Institute. Om anmälningen gällde ett “enkelt avhjälpt hinder” skickades det även till respektive kommunal byggnadsnämnd.
Anmälningarna satte frågan om bristande tillgänglighet på den politiska dagordningen och i debatter och skrivelser från HO/DO och departement samt utredningar nämndes Marschen för tillgänglighet. När Hans Filipsson tänker tillbaka på de här åren betonar han att det går att åstadkomma mycket genom ett fåtal personer. I arbetsgruppen jobbade fem till tio personer. Ekonomiskt stöd är dock nödvändigt och det gavs från 2006 genom assistanskooperativet STIL. På hemsidan marschen.se finns historien om Marschen för tillgänglighet bevarad.
Bortom fagert tal
Utredningen Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som diskriminering (Ds 2010:20) undersökte hur underlåtenhet att vidta tillgänglighetsåtgärder för personer med funktionshinder kunde regleras, vilka samhällsområden det kunde gälla och med vilka potentiella konsekvenser regleringen kunde innebära. Utredaren Hans Ytterberg föreslog att bristande tillgänglighet skulle införas som en form av diskriminering i diskrimineringslagen. Utredningen underströk att ett perspektivskifte särskilt gällande universell utformning av samhället måste ske för att så många som möjligt, inklusive personer med funktionsnedsättning, ska kunna ta del av samhället på lika villkor som andra. Minskade individuella anpassningar och stödinsatser sågs som en positiv konsekvens av den universella anpassningen.
Bortom fagert tal stämplades först som internt arbetsmaterial på regeringskansliet och offentliggjordes inte. Organisationen DHR protesterade utanför regeringskansliet och dess ordförande Maria Johansson drog igång en av de första funktionshinderpolitiska aktionerna via sociala medier. Facebookuppropet Offentliggör diskrimineringsutredningen fick ca 2000 underskrifter – en hel del då i Facebooks barndom.
Utredningen blev så småningom offentlig, men samtidigt fick Statskontoret i uppdrag att räkna på vad det skulle kosta att införa bristande tillgänglighet i diskrimineringslagen. Siffran landade på 2 700 miljarder – en siffra som Maria Johansson menar var ett resultat av ett missförstånd – medvetet eller omedvetet. Det har aldrig varit fråga om att göra om allt från början, säger hon. Kostnaderna som krävs härrör till stor del från åtgärder som borde ha vidtagits för längesen med redan gällande lagstiftning. Det är inga nya kostnader utan beror på sådant man tidigare struntat i att göra.
Torsdagsaktionen
Remissinstanser från bland annat näringslivet var mycket negativa till Bortom fagert tal och när remisstiden gått ut gick tiden utan att något hände. Efter drygt ett år tog DHR under Maria Johanssons ledning initiativ till en manifestation utanför regeringskansliet. Det var torsdagen den 1 december 2011, ett par dagar före den Internationella funktionshinderdagen. Denna manifestation kom sedan att pågå varje torsdag (med regeringssammanträde) i över två år. Varje torsdagsmorgon mellan kl 8 och 9 delade personer från funktionshinderrörelsen ut flygblad med krav om att regeringen skulle förverkliga utredningsförslaget om att den bristande tillgänglighet många upplever skulle betraktas som diskriminering även i lagens mening. Texten och layout på flygbladet ändrades inte, vilket gjorde att Torsdagsaktionen snart kändes igen på långt håll. Däremot ändrades de stora vita siffrorna med antal dagar som gått efter remisstiden för att visa på den tid som gick utan att regeringen agerade.
Antalet personer som deltog varierade från två till flera hundra. Men även den som inte kunde ta sig till Rosenbad i Stockholm klockan 8 på morgonen kunde delta genom att dela budskapet i sociala medier, skriva egna inlägg och insändare eller kontakta sina lokala riksdagsledamöter. I och med att fler och fler organisationer ställde sig bakom aktionen lades fler loggor till. Först anslöt RBU och Förbundet Unga Rörelsehindrade. Till slut var i princip hela funktionshinderrörelsen med. I mars 2014 tillkännagav äntligen dåvarande integrationsminister Erik Ullenhag att bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning skulle föras in som en ny form av diskriminering i diskrimineringslagen.
Ny diskrimineringsform 2015
Propositionen 2013/14:198 Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering erkänner att ”[d]elaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning är en grundläggande mänsklig rättighet” och att ”[e]tt samhälle som slår vakt om alla människors lika värde är ett samhälle som ger alla möjligheter att utvecklas utifrån sina individuella egenskaper och förutsättningar och efter sin egen förmåga och sina egna val.”
”Att öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning är en förutsättning för att uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Även om mycket har gjorts för att förbättra tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning i allmänhet, saknas alltjämt en reell möjlighet för en enskild att på det individuella planet genomdriva sina rättigheter”.
Syftet med förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet är enligt regeringen att: ”skapa en möjlighet för enskilda personer med funktionsnedsättning att göra sin rätt gällande att delta i samhällslivet på likvärdiga villkor som andra utan hinder i form av bristande tillgänglighet”. Förbundet skulle ge enskilda ett effektivt rättsmedel i form av diskrimineringsersättning.
Lagändringen innebar att diskrimineringslagens 1 kap 4§ får en punkt 3 som lyder: ”bristande tillgänglighet: att en person med en funktionsnedsättning missgynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med personer utan denna funktionsnedsättning som är skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning, och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde, samt andra omständigheter av betydelse.”
Den nya diskrimineringsformen byggs upp kring begreppen missgynnande, underlåtenhet och jämförbar situation. Bestämmelsen gäller endast om en person med en funktionsnedsättning kan komma i en jämförbar situation med personer utan funktionsnedsättning genom skäliga anpassningsåtgärder.
I samband med lagändringen 2015 byttes ordet funktionshinder i diskrimineringslagen, lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen, skollagen (2010:800) och lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare ersattes med ordet funktionsnedsättning. Ändringen var enbart språklig och innebär ingen ändring i sak. Den motiverades med att funktionsnedsättning är det begrepp som ”används av organisationer som företräder de människor som är närmast berörda och det är också det ord som används i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, liksom i Socialstyrelsens termbank”.
Undantag för småföretag
I förhållande till Bortom fagert tal tonades kraven ner i lagändringen. När bestämmelsen trädde i kraft 2015 var företag med färre än tio arbetstagare undantagna. Anledningen var att säkerställa förutsättningarna för näringslivets utveckling. Maria Johansson anser att undantaget var en nödvändig kompromiss för att överhuvudtaget få igenom den nya diskrimineringsformen, men tycker att det är sorgligt att vissa trott att några tillgänglighetskrav därmed inte gäller alls för dessa företag. De vanliga kraven i bland annat PBL har gällt hela tiden!
I skrivelsen Utvidgat skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet (prop. 2016/17:220) föreslog regeringen drygt ett år senare att undantaget skulle tas bort. Regeringen lämnade den 24 augusti proposition 2016/17:220 om lagändring med bedömningen att “fördelarna med att så snart som möjligt få till stånd en starkare och mer heltäckande lagstiftning på diskrimineringsområdet väger tyngre än fördelarna med att avvakta en utveckling av praxis.“ Ansvar för kostnader för tillgänglighetsåtgärder ska täckas inom ramen för den ordinarie verksamheten, enligt ansvars- och finansieringsprincipen. Miljöer och verksamheter ska utformas och bedrivas så att de blir tillgängliga för alla människor. Kostnaderna för åtgärderna ska ses som en självklar del av de totala kostnaderna för verksamheten. Samtidigt konstaterar regeringen att den skälighetsbedömning som alltid ska göras innebär att kraven ändå inte kommer öka på små företag.
Nu behövs rättspraxis
Efter lång kamp blev bristande tillgänglighet en form av diskriminering år 2015. Sedan dess är det en skyldighet att undanröja hinder och tillhandahålla tillgängliga verksamheter oavsett om en person med funktionsnedsättning begär det eller inte. Från den 1 maj 2018 går det även att ställa krav enligt 1 kap 4§ punkt 3 diskrimineringslagen på mindre företag. Denna lagändring ger enskilda utökad möjlighet till upprättelse – ett rättsmedel, men för att en större samhällsförändring ska ske krävs rättspraxis som förtydligar vad lagen innebär. Vilka brister i tillgängligheten är det som mindre företag ska vidta för att det inte ska vara fråga om diskriminering? För att en lag ska få någon effekt måste fall drivas i domstol eller förlikas. Det är genom prejudikat som lagen kan förbättra situationen ytterligare för personer med funktionsnedsättning.
Enskilda personer måste nu anmäla diskriminerande händelser för att fall ska kunna drivas. Sedan 2015 har bara cirka 50 fall anmälts till Anmälningstjänsten gällande bristande tillgänglighet. Organisationer som arbetar för mänskliga rättigheter och för att samhället ska bli mer tillgängligt och universellt utformat för alla människor måste enas och informera om de rättsliga möjligheter som finns. Vissa organisationer har resurser för att driva egna rättsfall, men generellt måste civilsamhället av politikerna ges bättre förutsättningar att driva principiellt viktiga fall som kan få genomslag i samhället.
Nästa vecka utvecklar vi konceptet skälig anpassning och skälighetsbedömning.
Mer om innehållet i svensk diskrimineringsrätt
Läs om diskrimineringsskyddet i de nordiska länderna