Enligt plan- och bygglagen ska ”enkelt avhjälpta hinder” alltid undanröjas, men mycket återstår att göra. Kommunernas byggnadsnämnder ansvarar för tillsyn över att plan- och bygglagen följs. Lagen som verktygs jurist Anna Zotééva har granskat hur kommunerna hanterar enkelt avhjälpta hinder och finner mycket som behöver utvecklas – inom kommunerna, men också i lagstiftningen.
Studien visar att kommunerna inte prioriterar enkelt avhjälpta hinder. Med undantag för Göteborgs stad satsas väldigt lite resurser på tillsyn eller information till medborgarna om hur hinder kan anmälas. Det ser olika ut hur dokumentation och ärenden hanteras. Handläggningstiderna är ibland orimligt långa – på upp till tio år.
Andra ärenden läggs ner utan åtgärd och många utredningar uppfyller inte lagens krav på helhetsbedömning och hänsyn till ekonomiska och praktiska omständigheter. Kommunerna har ingen klar bild av hur dessa tillsynsärenden ska handläggas och vissa tar frågorna enbart informellt med den ansvarige. Ingen kommun har utfärdat föreläggande med vite, som är ett av de påtryckningsmedel kommunerna har enligt lagen.
Vissa kommuner avslutar inte ärenden ”beslut” utan med andra skrifter och det kan då vara omöjligt att överklaga. Det är överhuvudtaget oklart i rättspraxis vem som har klagorätt. En personer med funktionsnedsättning har nekats, liksom en funktionshinderorganisation – medan en statlig myndighet och en god man kunde överklaga.
Anna Zotééva finner juridiska fel och att flera kommuner missuppfattat bestämmelsen om enkelt avhjälpta hinder. Den 1 juli börjar den nya förvaltningslagen gälla och då blir kraven på beslut tydligare för kommunerna. Men det behövs också mer rättspraxis – och fler anmälningar från dem som berörs.
Innehåll
Plan- och bygglagens bestämmelse om enkelt avhjälpta hinder
Att undanröja enkla hinder på allmänna platser och i allmänna lokaler, till exempel att installera ramper och ledstänger, avhjälpa bristande kontrastmarkering och orienterande skyltning, bristande ljudmiljö och belysning, är en förutsättning för att öka tillgängligheten i samhället. Bestämmelsen om “enkelt avhjälpta hinder”, EAH, har funnits i plan- och bygglagen sedan 2001. Först sattes målet att avlägsna hindren före 2010 års utgång. Regeringen har därefter i sin strategi för funktionshinderspolitiken (2011-2016) uttryckt att arbetet ska gå snabbare och bli mer effektivt.
Kommunala byggnadsnämnder har som uppdrag att utöva tillsyn över plan- och bygglagen, plan- och bygglagen. Kommunerna är ansvariga för flera tillsynsområden: tillsyn under pågående byggarbeten, tillsyn över ventilation och hissar, tillsyn över enkelt avhjälpta hinder, övrig tillsyn (över tomter, allmänna platser, övrig byggnation).
Huvudbestämmelsen om enkelt avhjälpta hinder återfinns i 8 kap. 2 § 2 st. plan- och bygglagen. Den lyder:
När det gäller kravet i 1 § 3 [plan- och bygglagen] ska hinder mot tillgänglighet till eller användbarhet av lokaler dit allmänheten har tillträde trots första stycket alltid avhjälpas, om hindret med hänsyn till de praktiska och ekonomiska förutsättningarna är enkelt att avhjälpa.
Det finns även en bestämmelse av samma karaktär om allmänna platser i 8 kap. 12 § 2 st. plan- och bygglagen:
Ett hinder mot tillgänglighet eller användbarhet på en allmän plats ska alltid avhjälpas, om hindret med hänsyn till de praktiska och ekonomiska förutsättningarna är enkelt att avhjälpa.
Det innebär således att enkelt avhjälpta hinder alltid (inte bara vid ny- eller ombyggnad) ska avhjälpas om de med hänsyn till de praktiska och ekonomiska förutsättningarna är enkla att avhjälpa.
Tillsyn över att enkelt avhjälpta hinder avhjälps ligger i första hand på kommunala byggnadsnämnder enligt 8 kap. 2 § 2 p. plan- och byggförordningen, PBF:
Om inte annat anges i detta kapitel eller annan författning, ansvarar byggnadsnämnden för tillsynen över att
- byggherren fullgör sina skyldigheter enligt plan- och bygglagen (2010:900) och enligt föreskrifter i anslutning till lagen, och
- bestämmelserna i 8 kap. 1-18 och 24-26 §§ samt 9 och 10 kap. plan- och bygglagen och i anslutande föreskrifter följs i övrigt.
8 kap. 5 § plan- och bygglagen:
En tillsynsmyndighet ska pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd enligt detta kapitel, så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse i denna lag, i föreskrifter, domar eller andra beslut som har meddelats med stöd av lagen eller i EU-förordningar som rör frågor inom lagens tillämpningsområde.
Vikten i den här bestämmelsen ligger på ordet ska. Byggnadsnämnderna är skyldiga att pröva förutsättningar och behov för ingripanden och besluta om påföljd så snart det finns anledning att anta att någon lagbestämmelse inte har följts.
Undersökningens upplägg
Undersökningen har gått ut på att kartlägga hur arbetet med enkelt avhjälpta hinder går till hos kommunerna i praktiken. Metoden har varit att ställa frågor till alla Sveriges kommuner via mail. Resultatet blev svar från 112 kommuner av varierande kvalitet. Vi har även fått handlingar i EAH-ärenden från 29 kommuner.
Utredningen inleds med en kartläggning av antal kommuner i varje kommungrupp som har svarat på frågorna och antal kommuner i varje kommungrupp som har ärenden om enkelt avhjälpta hinder. Därefter undersöks handläggningstiderna närmare och anmälarens ställning i EAH-ärenden diskuteras. Sedan behandlas kommunernas dokumentation av ärendena. Nästföljande kapitel handlar om motivering och utredningsskyldighet i ärendena, och därefter undersöks överklagandemöjligheter i ärendena.
Undersökningen avslutas med en diskussion kring aktiv tillsyn och resursbrist följt av en kortare sammanfattning av kommunernas tillsynsplaner, Göteborgs stads lägesrapport och Boverkets undersökning som bland annat handlar om enkelt avhjälpta hinder. I utredningen (PDF) finns två bilagor, den första innehåller utförligare information om kommunernas handlingar som har inkommit till Independent Living Institute, ILI, och den andra är en excelfil med kommunernas svar på frågorna ovan.
Kommunernas praktiska arbete
Under utredningens gång blev det snabbt tydligt att få kommuner arbetar aktivt med enkelt avhjälpta hinder. Kommunerna har ingen skyldighet att bedriva proaktiv tillsyn och de flesta kommunerna handlägger därför ärenden enbart efter en anmälan. Men eftersom antalet anmälningar är låg eller lika med noll i de kommuner som inte bedriver ett systematiskt arbete skapas det inga rutiner och få ärenden handläggs. Detta innebär att kompetensen hos kommunerna inte höjs och att de av regeringen satta målen inte uppnås.
Enligt Boverket saknar en majoritet av kommunerna ekonomiska resurser för att utöva tillsyn över enkelt avhjälpta hinder, vilket även har bekräftats av kommunerna under utredningen. Kommunerna har inte tillfrågats explicit om de har tillräckliga resurser eller om de bedriver någon aktiv tillsyn. 38 kommuner valde dock att lyfta de här frågorna ändå. Av dem uppgav 30 kommuner att de saknar tillräckliga resurser för att arbeta mer ingående med ärenden, t.ex. för att bedriva aktiv tillsyn.
Det finns anledning att anta att det kommunerna säger om bristande resurser stämmer överens med verkligheten. Samtidigt finns tydliga skillnader i hur kommunerna utövar tillsyn. Till exempel är Nässjö kommun en kommun med ungefär 30 000 invånare, och i Sandvikens kommun bor 40 000 invånare. Nässjö kommun uppger resursbrist, men där bedriver den ansvarige ett aktivt tillsynsarbete, har tagit fram en rutin för handläggning av ärenden om enkelt avhjälpta hinder och har arbetat fram riktlinjer för bedömning av enkelt avhjälpta hinder.
Sandvikens kommun prioriterar bort frågorna om enkelt avhjälpta hinder blott på grund av resursbrist. Med hänsyn till kommunernas liknande storlek kan man anta att Sandvikens kommun borde ha samma resurser som Nässjö kommun för att hantera enkelt avhjälpta hinder. De åtgärder som Nässjö kommun har vidtagit var förmodligen inte alltför tidskrävande men förbättrar tillgängligheten i kommunen och även ärendehandläggningen. I slutändan är det oklart om skillnaderna beror på resursbristen eller ligger i kommunens ineffektiva arbetssätt samt bristande intresse för frågorna.
Göteborg avsätter resurser
Göteborgs stad är förmodligen den enda kommun som avsätter omfattande resurser specifikt för enkelt avhjälpta hinder. År 2016 fördelades 20 miljoner kronor mellan förvaltningarna, år 2017 blev det 25 miljoner kronor och år 2018 26 miljoner kronor. Enligt Göteborgs stad var ambitionen bakom satsningen att alla enkelt avhjälpta hinder skulle åtgärdas inom mandatperioden. Satsningarna är dock enligt Göteborgs stad inte tillräckliga och kommunen uppger att målet inte kommer att bli uppfyllt och många hinder kommer att finnas kvar vid mandatperiodens slut.
Vad gäller det praktiska arbetet har Göteborgs stad lanserat appen Anmäl hinder som underlättar för allmänheten att anmäla hinder. Västra Götalandsregionen har utvecklat en tillgänglighetsdatabas av vilken det framgår vilka platser och lokaler som är tillgängliga. Antalet anmälda enkelt avhjälpta hinder har ökat i Göteborg efter lanseringen av appen. Åren 2008–2016 kom cirka 150 anmälningar in vilket är lika många som inkommit under tre sommarmånader 2017. Totalt kom 284 anmälningar in 2017.
Förutom Nässjö kommun och Göteborgs stad finns det några kommuner som har upprättat tillsynsplaner där arbetet med enkelt avhjälpta hinder diskuteras mer ingående. I ett större sammanhang är dock enstaka kommunernas insatser inte tillräckliga för att förbättra tillgänglighet på allmänna platser och i allmänna lokaler i hela Sverige.
Bristfällig information på webben
Ett viktigt steg i tillgänglighetsarbetet är förmedling av information till allmänheten och potentiella anmälare. Att det inte kommer in anmälningar kan bero på allmänhetens bristande kunskap om sina rättigheter. ILI kontrollerade i ett tidigt skede av utredningen hemsidor av ett antal kommuner som lyfte resursfrågan. 20 av 25 kommuner som kontrollerades har bristfällig information om enkelt avhjälpta hinder på hemsidan.
Information om att det finns en möjlighet att anmäla enkelt avhjälpta hinder är ofta svårtillgänglig på kommunens webbplats[1] (Kramfors, Ljungby, Mellerud, Nacka, Sunne, Åstorp) eller saknas helt (Berg, Borgholm, Dals-Ed, Grästorp, Hagfors, Kil, Lerum, Lidköping, Osby, Sandviken, Sorsele, Söderhamn, Vansbro, Älvsbyn).[2] Vissa kommuner tillhandahåller dock information om enkelt avhjälpta hinder (Boxholm, Flen, Gislaved, Torsby, Örkelljunga).
Ingen enhetlig ärendehandläggning
Även om kommunerna fick mer resurser och blev bättre på att skapa verktyg för att upptäcka hinder – och fler hinder anmäldes – återstår handläggningen av ärenden om enkelt avhjälpta hinder. Av utredningen har framkommit att den förvaltningsrättsliga praxisen hos kommunerna inte är enhetlig och att kommunerna inte har en klar bild av hur ärendehandläggning av tillsynsärenden ska gå till. Göteborgs stad meddelade att de har samma problem med ärendehandläggningen och att nödvändig rättspraxis på området saknas. I fortsättningen kommer ett antal aspekter i ärendehandläggningen att tas upp. Kommunernas praxis kommer att beskrivas mot bakgrund av gällande rätt på området.
Orimligt långa handläggningstider
Det förekommer långa handläggningstider i ärenden om enkelt avhjälpta hinder. Utgångspunkten för den här utredningen var Uppsala och Örnsköldsviks kommuns handläggning av EAH-ärenden. Som framgår nedan har dessa kommuner handläggningstider på över 10 år. Nu försöker dock dessa kommuner komma ikapp med handläggningen. Under utredningens gång har ILI upptäckt att det finns flera andra kommuner som också har oavslutade ärenden långt bak i tiden. Det gäller Sundbybergs kommun som nu har meddelat att den inte kommer att handlägga ärenden som inkom 2009.
Till Höganäs kommun kom det en väldigt utförlig anmälan från HSO Skåne år 2012. Kommunen mottog anmälan men har inte kunnat svara på förfrågan om några åtgärder har vidtagits i ärendet. I Kungsbacka kommun finns ett ärende från 2008. Kommunen uppgav att den har planer på att avsluta samtliga öppna tillsynsärenden. Kommunen meddelade dock inte när detta kan ske exakt vad gäller 2008 års ärende.
Simrishamns kommun uppgav att den inte har haft resurser att handlägga 2 ärenden från 2015. Kommunen har tilldelat nämnden mer resurser i år, och hoppas att den nu kommer att kunna handlägga dessa ärenden. I Gislaveds kommun finns det två oavslutade ärenden från 2015. Några upplysningar från kommunen om när ärendena kommer att handläggas har inte kommit till ILI. Stockholms stad har två oavslutade ärenden, ett från 2014 och ett från 2015. Ärendena behandlas hos två olika ansvariga avdelningar: det första ärendet ligger hos bostadsanpassningen, medan det andra ärendet ligger hos bygglovsavdelningen.
Det har även framgått av utredningen att kommunerna verkar vara snabbare på att hantera enklare ärenden. Däremot händer det att kommuner lägger ärenden som kräver mer omfattande utredning åt sidan, vilket kan illustreras med Simrishamns kommuns uttalande: “De ärenden som nämndes är pågående och inte avslutade. Vi har tyvärr inte haft resurser att handlägga dessa eftersom de är komplicerade och berör kulturbyggnader som med stor sannolikhet inte går att lösa utan större ingrepp”.
Det är inte lätt att påverka kommunernas handläggningstider. Ett rättsligt verktyg för att komma åt problemet är JO-anmälan. Därför har ILI bestämt att JO-anmäla kommuner som har långa handläggningstider. Anmälan kommer att gälla Sundbybergs kommun, Höganäs kommun, Kungsbacka kommun, Simrishamns kommun, Uppsala kommun, Örnsköldsviks kommun och Gislaveds kommun.
Anmälarens ställning oklar
Det är viktigt att förstå vilken ställning den enskilde anmälaren har i tillsynsärenden. Enskilda kan antingen anses vara part i ärendet (i så fall aktualiseras bl.a. myndigheternas kommunikationsskyldighet och enskildas rätt att få del av uppgifter i ärendet) eller inte vara part och därmed inte ha möjlighet att påverka utredningen i målet.
Diskrimineringsombudsmannen har i sin tillsyn över diskrimineringslagen intagit en restriktiv inställning och ansett att enskilda inte har någon partställning. Vad gäller tillsyn över plan- och bygglagen finns det inga bestämmelser i lagstiftningen som behandlar frågan. Däremot har t.ex. Sveriges kommuner och landsting, SKL, indirekt bekräftat att kommunerna borde använda det första alternativet, dvs. att anmälare ska ha partställning i tillsynsärenden.
SKL betonar i sin broschyr “Introduktion tillsyn” att klagande i ett tillsynsärende normalt ska få ta del av uppgifter och ha möjlighet att yttra sig över uppgifterna.[3] Denna rättighet återfinns i 16 § och 17 § förvaltningslagen och är idag tillämplig endast i ärenden som avser myndighetsutövning. SKL verkar alltså anse att kommunerna sysslar med myndighetsutövning mot anmälaren (eller klagande i SKL:s terminologi) i tillsynsärenden och att anmälaren därmed har partsställning i tillsynsärenden. Det är positivt att SKL har valt att använda detta alternativ eftersom enskilda då potentiellt får mer inflytande över handläggning av tillsynsärenden enligt plan- och bygglagen än t.ex. vid Diskrimineringsombudsmannens tillsyn.
Det är oklart hur kommunerna förhåller sig till frågan om anmälarens ställning i tillsynsärenden. En övervägande majoritet av kommunerna har uppgett att anmälaren får beslut om enkelt avhjälpta hinder hemskickade vilket tyder på att de anses vara part i processen. Kommunerna har dock inte tillfrågats explicit angående anmälarens eventuella partställning varför det inte går att dra några säkra slutsatser i detta hänseende.
Myndighetsutövningsrekvisitet kommer att slopas i och med den nya förvaltningslagen som träder i kraft 1 juli 2018, vilket gör att det kommer att vara ännu enklare att hävda att enskilda ska ha alla rättigheter enligt förvaltningslagen (t.ex. rätt till partsinsyn, att få motivering i ett ärende osv).
Inte enhetlig dokumentation
Även kommunernas dokumentation av ärenden om enkelt avhjälpta hinder bör uppmärksammas.
Förelägganden
Det framgår av redogörelsen nedan att vissa kommuner som gör en bedömning att enkelt avhjälpta hinder bör undanröjas inte utfärdar förelägganden enligt plan- och bygglagen. I stället underrättar de fastighetsägaren om att hindren behöver åtgärdas och meddelar att ett föreläggande kan komma att användas om åtgärder inte vidtas. Sådana underrättelser är oftast snarlika förelägganden till sitt innehåll med den skillnaden att de inte heter så.
Om kommunerna inte meddelar tydligt vilket förfarande de tillämpar kan fastighetsägaren bli missgynnad och förvirring i rättspraxis uppstå. Det faktum att kommunerna undviker förelägganden kan skada det övergripande målet att få enkelt avhjälpta hinder undanröjda. Fastighetsägaren kan uppfatta läget som mindre allvarligt om kommunen endast kommer med uppmaningar i stället för att utfärda ett formellt föreläggande enligt plan- och bygglagen. Åtminstone bör ett föreläggande utfärdas om dialog med fastighetsägaren inte leder till något resultat.
Förfarandet om hinder avhjälps
I de flesta fall fattar kommunerna beslut när hinder avhjälps. Det finns dock kommuner som avslutar ärenden där hinder har avhjälpts utan att fatta ett beslut. I Örnsköldsvik avslutas sådana ärenden med “åtgärdande av anmälan”. Dessa åtgärdanden innehåller ingen överklagandehänvisning. I ett besked om åtgärdande med dnr Sbn/2011:1062 var åtgärdandet inte fullständigt då kommunen bedömde att ett av hindren inte gick att avhjälpa. Det innebär att kommunens besked endast var delvis gynnande för anmälaren, ändå valde kommunen att avsluta ärendet utan att fatta ett beslut och utan att bifoga en överklagandehänvisning.
Piteå kommun avslutade ett EAH-ärende efter mailkommunikation. I det här fallet var anmälaren nöjd med vidtagna åtgärder, men så behöver det inte alltid vara. I Torsby kommun handlägger man också EAH-ärenden utan formella beslut. I många fall är det svårt att utläsa av Torsby kommuns handlingar vad kommunen gjorde för bedömning och motivering till den eftersom dokumentationen hos kommunen är bristfällig. Kommunen uppger även att det i vissa ärenden endast finns telefonkontakter (oklart om de dokumenterats i skrift). Det är alltså svårt att få en klar bild av hur ärendena hanteras hos Torsby kommun av de handlingar som kommunen har upprättat.
Ett liknande förfarande har Alvesta kommun. Av Alvesta kommuns svar kan man förstå att kommunen har ett förenklat förfarande när det kommer till EAH-frågorna. ILI har fått tillgång till några anmälningar om enkelt avhjälpta hinder till Alvesta kommun. Enligt kommunen finns det inga formella beslut i ärenden efter dessa anmälningar samtidigt som ärendena är markerade som avslutade.
Förfarandet om kommunen inte ingriper
Kommunerna ger sina besked olika rubriker när de inte ingriper (när enkelt avhjälpta hinder inte bedöms föreligga eller aktuella hinder inte omfattas av kravet i 8 kap. 2 § plan- och bygglagen). T.ex. kan kommunernas besked heta beslut att avskriva/avsluta ärende, beslut att avskriva anmälan/inte ingripa osv. Detta borde inte påverka enskildas rättigheter i stor grad, även om man kan önska större enhetlighet i kommunernas beslut.
Vissa kommuner avslutar ärenden utan ett formellt beslut vilket är olyckligt med tanke på motiveringsskyldigheten och överklagandemöjligheterna. Exempel på det är Simrishamns kommun, Stockholms stad, Örnsköldsviks kommun. Örnsköldsviks kommun avslutar ärenden om enkelt avhjälpta hinder med “avvisning av anmälan” när kommunen inte ingriper. Enligt kommunen är detta inte något formellt beslut och anmälaren får inte någon överklagandehänvisning med skriften. Kommunen anser därmed att den enskilde inte har möjligheten att gå vidare med ärendet och överklaga besked om man inte är nöjd med kommunens bedömning.
Ett annat exempel på liknande förfarande är Stockholms stads handläggning av EAH-ärenden. Där förekommer det att ärenden avslutas med en tjänsteanteckning i fall kommunen bedömer att hinder inte är enkelt avhjälpta. Samtidigt förekommer det att kommunen kallar sin handling för både tjänsteanteckning och beslut. Kommunens besked med samma bedömning (ej enkelt avhjälpta hinder) skiljer sig i kvalitet. I ett beslut finns det en överklagandehänvisning, medan i de andra saknas den. Även Simrishamns kommun avslutar ärenden med en skrivelse till anmälaren om kommunen bedömer att något ingripande inte kan ske.
Vilka krav kan man ställa på kommunernas handläggning av EAH-ärenden?
I samband med kommunernas praxis kan man diskutera plan- och bygglagens och förvaltningslagens krav på kommunens handläggning av EAH-ärenden. Det framgår inte uttryckligen av plan- och bygglagen att kommunerna är skyldiga att fatta beslut i EAH-ärenden men kommunerna har “skyldighet att ingripa så snart det finns anledning att anta att en överträdelse har skett”. Det framgår emellertid inte hur man kan ingripa, förutom i 11 kap. 19 § och 37 § plan- och bygglagen som ger kommunerna befogenheten att utfärda åtgärdsförelägganden alternativt vitesförelägganden. Formellt gör alltså kommunerna inte fel när de utfärdar ett skriftligt besked endast i fall då det handlar om ett föreläggande. EAH-frågorna tillhör kommunens tillsynsansvar och kan därmed ses som “tips” från allmänheten till kommunen som inte kräver en återkoppling.
Samtidigt uttrycks det tydligt i förarbetena till den nya förvaltningslagen att det som kännetecknar ärendehandläggning är att ärenden avslutas med beslut (till skillnad från faktiskt handlande som medför en åtgärd).[4] Regeringen för dock ett cirkelresonemang senare i texten när den först skriver att “Ett gemensamt drag för sådana [tillsyns-]ärenden är dock att myndigheten, när ett ärende väl har inletts, är skyldig att göra någon form av prövning av den fråga som aktualiserats. Ställningstagandet görs i ett beslut”[5] och därefter uppger: “För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det alltså av betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handläggningen genom ett beslut”.[6]
Det innebär alltså att myndigheten är skyldig att fatta ett beslut om ett ärende har inletts men ett ärende kan anses vara inlett om myndigheten har skyldighet att fatta ett beslut. Samtidigt verkar regeringen vara övertygad om att ifall den enskilde tar initiativ till att myndigheten inleder ett förfarande är det alltid fråga om ett ärende.[7] Följaktligen borde myndigheten då också vara skyldig att göra ett ställningstagande i form av beslut. Nästa fråga blir då om kommunernas ställningstaganden i EAH-ärenden alltid kan anses vara beslut.
Är en underrättelse ett beslut?
Det finns kommuner som avslutar sina ärenden med tjänsteanteckning, underrättelse eller “åtgärdande” och “avvisande”. Är alla dessa besked beslut – särskilt om ett ärende avslutas på grund av att åtgärder har vidtagits eller om enkelt avhjälpta hinder inte bedöms föreligga? Det finns ingen legaldefinition av begreppet ”beslut” i förvaltningslagen. Däremot anses det i doktrin att ett förvaltningsbeslut är ”ett uttalande av en myndighet, avsett att verka bestämmande för antingen förvaltningsorganens eller enskildas handlande. Ett beslut ger uttryck för myndigheternas ståndpunkt i en viss fråga och avslutar myndighetens behandling av denna”.[8] Det borde inte råda något tvivel att ett föreläggande om att åtgärda enkelt avhjälpta hinder är ett beslut i förvaltningsrättslig mening eftersom det verkar bestämmande för fastighetsägarens handlande.
Samtidigt är det möjligt att förvaltningsbeslut endast får indirekta rättsverkningar, dvs. påverkar förvaltningsorganens eller enskildas handlande genom att utgöra rättsfakta vid tillämpning av olika regler.[9] Detta innebär att även kommunernas besked att avsluta ett ärende utan åtgärd kan anses utgöra ett beslut om anmälaren påverkas av beskedet indirekt. Då besked av detta slag ofta har en viss prejudiciell betydelse och kan förminska anmälarens möjligheter att hävda att aktuella hinder utgör diskriminering enligt diskrimineringslagen borde man anse att sådana besked är beslut i förvaltningsrättslig mening. Dessutom framgår det ovan att det har ansetts i förarbetena att besked som avslutar ärenden generellt sätt utgör beslut. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att det inte har så stor betydelse om beslutet heter just beslut eller om det benämns “underrättelse” eller “avvisande” av kommunerna. Det som har betydelse är beskedets materiella innehåll, dvs. om det kan påverka enskildas handlande.[10]
Kungsbacka och Örnsköldsviks kommuns besked borde därför anses vara beslut även om kommunerna benämner dem något annat. Till skillnad från Kungsbacka kommun som har ändrat sina rutiner verkar Örnsköldsviks kommun anse sig ha befogenhet att fatta ett beslut endast när det är fråga om föreläggande. ILI har fått kommunens besked i EAH-ärenden sedan 2012 och kommunen har under den här tiden aldrig fattat något beslut om föreläggande. Det innebär att alla EAH-ärenden avslutas utan formella beslut hos Örnsköldsviks kommun. Det är problematiskt att kommunen har ett sådant arbetssätt eftersom den enskildes situation och tillgång till olika aspekter av samhällslivet på lika villkor som andra försämras på grund av kommunens bristande kunskap om förvaltningsrätt.
Alla slags besked borde som huvudregel ses som beslut i förvaltningsrättslig mening. Ett problem i detta sammanhang är att det inte finns någon rättspraxis som bekräftar detta synsätt. Det finns en möjlighet att domstolen gör en annan bedömning i frågan, t.ex. att enskilda inte påverkas av kommunernas besked att inte vidta åtgärder. Då skulle domstolen kunna anse att kommunernas besked i EAH-ärenden inte är beslut. Detta skulle i sin tur påverka möjligheten att överklaga.
Avslutande kommentarer om dokumentation
Beslut i EAH-ärenden kan fattas antingen av behörig tjänsteman (Vindeln) eller på nämndens sammanträde (Knivsta, Degerfors), vilket i praktiken spelar mindre roll. Begreppet “beslut” tolkas ganska vitt i rättspraxis. Det är inte viktigt vad en myndighet kallar sitt besked, utan det som spelar roll är att beskedet påverkar enskildas handlande. Det går alltså att argumentera att alla besked i EAH-ärenden utgör beslut oavsett hur kommunen har valt att kalla dem. Förfarandet blir dock mer lättillgängligt och begripligt om kommunerna även kallar sina besked för beslut.
Det måste påpekas att det är angeläget att kommunerna avslutar sina ärenden inom rimlig tid. I detta sammanhang kan sådana rutiner som att fatta ett beslut eller åtminstone utfärda något formellt besked (t.ex. en underrättelse) hjälpa att hålla sig inom rimliga tidsgränser. Annars finns det en risk att kommunerna “glömmer” eller lägger åt sidan EAH-ärenden och återkommer till dem mycket senare alternativt inte gör det alls.
Motiverings- och utredningsskyldigheten
Av utredningen har det framkommit 15 kommunala beslut som är av intresse vad gäller motiverings- och utredningsskyldighet.
Förelägganden
Inledningsvis kommer redovisas vissa argument som kommunerna använt i samband med föreläggande att avhjälpa brister. Dessa är tillfredsställande bedömningar som man kan hänvisa till även i framtida fall om enkelt avhjälpta hinder. Degerfors kommun ansåg till exempel i beslut med dnr B 2010-000130 att en varuhiss inte var förenlig med kraven på tillgänglighet och i övrigt var olämplig från livsmedelshygienisk synpunkt. Kommunen förelade därför fastighetsägaren att ta personhissen i bruk.
Knivsta kommun förelade fastighetsägaren att avhjälpa hindren i beslut med dnr 2015-493 trots fastighetsägarens bedömning att hindren inte var enkla att avhjälpa utifrån de ekonomiska förutsättningarna. Som framgår av materialet till den här utredningen väljer kommunerna sällan att agera i strid med fastighetsägarens bedömning, vilket gör det här ärendet särskilt intressant. I ärendet ansåg kommunen att problemet kunde lösas på många sätt men att installera en ringklocka var inte godtagbart. Ett liknande resonemang gjorde Vindelns kommun i beslut med dnr 2009-M0471.222 om föreläggande. Trots att fastighetsägaren uppgav i ett mail till kommunen att den anser kostnaden för åtgärden vara för hög (ca 70 000 kr) förelade kommunen att vidta åtgärden och ansåg att problemet kunde lösas genom att installera en ramp och dörrautomatik.
Kommunernas handläggning utifrån kraven på motivering och utredning
Det är väldigt viktigt att kommunerna utreder ärenden om enkelt avhjälpta hinder som deras beskaffenhet kräver och motiverar sina beslut utförligt. I vissa fall hänvisade kommunerna till de ekonomiska förutsättningarna och avslutade ärendena. Man kan framföra viss kritik mot sådana beslut. Kungsbacka kommun bedömde t.ex. i underrättelse med dnr K51 att en kostnad på 168 000 kr skulle vara orimligt betungande för fastighetsägaren men säger ingenting om just den aktuella fastighetsägarens förmåga att bära sådana kostnader. I Melleruds kommuns beslut med dnr 2017.88.239 nämner kommunen endast en “olägen kostnad” som fastighetsägaren skulle kunna tvingas att bära. I ett beslut redovisar Eslövs kommun olika alternativ men konstaterar ändå att det inte finns någon lösning utan att beskriva utförligt varför de redovisade alternativen är olämpliga.
Kommunerna har en motiveringsskyldighet enligt förvaltningslagen och ska utreda ärenden som deras beskaffenhet kräver. De måste därför göra en gedigen prövning av rekvisitet “praktiska och ekonomiska förutsättningar” och fastställa vilka praktiska förutsättningar som finns, vilken kostnad en åtgärd kräver, vilka alternativa lösningar som finns och kostnad för dem samt den aktuella fastighetsägarens förmåga att bara kostnaden.
Sådana bedömningar ska göras i varje enskilt fall, dvs. en kostnad kan vara betungande för en viss fastighetsägare men inte för en annan. Det förefaller tveksamt om en kommun kan nöja sig med att ange att kostnaden är “olägen”, däremot följer det av myndighetens utredningsskyldighet att kostnaden ska fastställas mer exakt. Det borde inte heller räcka med att konstatera att det krävs alltför betungande åtgärder (Eslöv), hindren inte är enkla (Orsa, Uppsala), att nivåskillnaden är för stor utan att nämna hur stor den är (Orsa, Örnsköldsvik), att byggnadens skick är godtagbart (Solna). En mer utförlig motivering behövs innan kommunen bestämmer sig för att lägga ned ärendet.
Ett tydligt exempel på bristande utredningsskyldighet ger oss Göteborgs stad i beslut med dnr BN 2016-000060. Av beslutet framgår att kommunen litade på fastighetsägarens uppgifter utan att utreda frågan närmare. Efter att beslutet överklagades visade det sig att fastighetsägarens uppgifter var felaktiga. Länsstyrelsen återförvisade målet till kommunen för fortsatt handläggning.
I ett annat ärende med dnr BN 2017-007885 bedömde samma nämnd att anmälan var ofullständig och vidtog därför inga åtgärder. Kommunen har dock skyldighet att ingripa om det finns anledning att anta att en överträdelse har skett (dvs. tröskeln för att en skyldighet ska uppstå är ganska låg). Det är oklart om det fanns en reell möjlighet för kommunen att ingripa i det aktuella fallet men i allmänhet borde det räcka med att en enskild gör kommunen uppmärksam på ett enkelt avhjälpt hinder för att kommunen ska bli skyldig att inleda ett ärende.
Avvisning på grund av tidigare godkända byggåtgärder
I Hagfors kommun finns det ett ärende med dnr MB 2018-000005 där en ombyggd lokal är otillgänglig för vissa personer. Bristerna är sådana att det är svårt att angripa dem med bestämmelsen om enkelt avhjälpta hinder. Däremot har kommunen ansvar för tillgänglighet även vid ny- och ombyggnad. Kommunen borde således ha ingripit tidigare för att förhindra att det byggs otillgängligt, men uppfyllde inte denna skyldighet.
Malmö kommun ansåg däremot att den uppfyllde sin skyldighet vid ny- och ombyggnad i ärendena med dnr SBN 2016-002297 och dnr SBN 2017-000894. Byggnationen granskades nämligen under byggprocessen av en certifierad sakkunnig som gjorde bedömningen att byggnationen uppfyllde de krav på tillgänglighet som ställs i lagstiftningen. Därför gjorde kommunen ingen ny prövning när anmälan inkom utan ansåg att ärendet var avslutat ur myndighetssynpunkt. Detta är anmärkningsvärt med tanke på att kommunen i det andra beslutet erkände att vissa anpassningsåtgärder kan ha behövts.
Denna situation visar inte bara på att kommunen fullgör sina skyldigheter i samband med ny- och ombyggnad på ett otillfredsställande sätt utan också på att den missuppfattar bestämmelsen om enkelt avhjälpta hinder. Beslutet av om ett hinder är enkelt att avhjälpa har ingen negativ rättskraft, dvs. frågor om enkelt avhjälpta hinder kan göras gällande och prövas igen. Kommunen berövade dock den enskilde möjligheten att få till en ny prövning gällande den aktuella byggnaden. Att kommunen instämmer i att förutsättningar för ingripande finns samtidigt som den underlåter att ingripa strider klart mot plan- och bygglagens normer.
Materiella fel i handläggningen
Kommunerna begår även materiella fel när de gör bedömningar i EAH-ärenden. Orsa kommun tillämpade t.ex. äldre plan- och bygglagen när den nya redan hade trätt i kraft och tog därför hänsyn till nyttan av åtgärden, ett rekvisit som togs bort i och med 2011 års plan- och bygglag. Tingsryds kommun ansåg att plan- och bygglagen inte var tillämplig då fastigheten inte varit föremål för ombyggnad de senaste 20 åren. Tydligen känner kommunen inte till 8 kap. 2 § och 12 § plan- och bygglagen där regler om enkelt avhjälpta hinder finns. Simrishamns kommun ansåg att en ramp på gårdssidan är tillräcklig för att uppfylla plan- och bygglagens krav på tillgänglighet. Kommunen gjorde dock ingen helhetsbedömning i det enskilda fallet och kontrollerade inte om det var rimligt att ha anpassad ingång endast på gårdssidan.
Ibland bedömer kommunerna att det inte är möjligt att nå upp till den nivå som Boverkets föreskrifter HIN 3 kräver när de utreder EAH-ärenden. I sådana fall väljer kommunerna ibland att helt låta bli att vidta åtgärder i ärenden trots att endast vissa åtgärder bedöms vara oskäliga. Det innebär att enklare åtgärder, såsom kontrastmarkering, installerande av ledstänger eller manöverdon, inte vidtas även om de sannolikt skulle bedömas som enkelt avhjälpta hinder inom ramen för en bredare prövning än ett hinder. Detta strider mot syftet med bestämmelsen om enkelt avhjälpta hinder, som förutsätter en helhetsbedömning i varje ärende och åtgärdande utifrån förutsättningarna på platsen. Kommunerna borde se till att vidta de åtgärder som är möjliga i det enskilda fallet även om platsen eller lokalen inte kan bli fullt tillgänglig.
Även Örnsköldsviks kommuns avvisanden av anmälan kan innehålla materiella fel. Kommunen anser att dess besked “är byggnadsnämndens bedömning [av] vad som går att göra för att förbättra tillgängligheten i dagsläget.” Av kommunens besked framgår emellertid att kommunen aldrig gör bedömning om att hinder föreligger mot fastighetsägarens vilja, dvs. utfärdar aldrig förelägganden. Ifall kommunen tolkar sitt mandat på så vis att den anser sig inte ha påtryckningsmedel mot den ansvarige missar kommunen lagstiftningens innehåll eftersom det tydligt framgår av plan- och bygglagen att kommunala byggnadsnämnder har rätt att förelägga den ansvarige att vidta åtgärder.
Andra argument som används om enkelt avhjälpta hinder
Kommunerna använder även andra argument i sina bedömningar om hinder är enkla eller inte. Några kommuner avvisade anmälningar då de bedömde att lokalen i fråga inte var en publik lokal (Kungsbacka, Örnsköldsvik) eller på grund av att verksamheten snart skulle upphöra (Kungsbacka). En kommun hänvisade till byggnadens byggnads-, arkitektur- och samhällshistoriskt värde (Kungsbacka). Eslövs kommun avvisade en anmälan på grund av att kommunen ansåg att det fanns många aktörer som har ansvar för tillgängligheten på platsen och att det krävdes en omfattande planering för att undanröja alla hinder. Även uppgifter om att den aktuella byggnaden snart skulle rivas (Eslöv) eller renoveras (Malmö) ledde till att anmälan lämnades utan åtgärd.
Det är riktigt att bestämmelsen om enkelt avhjälpta hinder bara är tillämplig på publika lokaler (lokaler dit allmänheten har tillträde). Kungsbacka kommun ansåg dock att en föreningslokal inte är en publik lokal, vilket kan ifrågasättas. Örnsköldsviks kommun förklarade inte närmare vilken lokal anmälan handlade om och det är återigen fråga om motiveringsskyldighet. Alla andra argument som kommunerna använde ovan finns inte som rekvisit i bestämmelsen om enkelt avhjälpta hinder, och därför borde de rent formellt inte spela någon roll i bedömningen.
Avslutande kommentarer om motiverings- och utredningsskyldighet
Kommunerna är alltid skyldiga att utreda ärenden som dess beskaffenhet kräver. Enligt den gällande förvaltningslagen är myndigheten skyldig att motivera sitt beslut endast om ärendet handlar om myndighetsutövning. Det finns kommuner som som har en tydlig åsikt om att paragraferna i förvaltningslagen där myndighetsutövning återfinns som rekvisit redan idag är tillämpliga i tillsynsärenden (Lidköping). Dock delar inte alla kommuner den här uppfattningen.
Hänvisningen till myndighetsutövning vid beslutsmotivering kommer att slopas i och med den nya förvaltningslagen som träder i kraft 1 juli 2018 med motiveringen att de processuella rättssäkerhetsgarantierna ska gälla som huvudregel i alla ärenden, inte bara i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Detta innebär att kommunerna kommer att få en utvidgad motiveringsskyldighet och att det inte kommer att råda något tvivel angående om kommunerna har en skyldighet motivera sina beslut i EAH-ärenden. Den nya regleringen kan således komma att påverka handläggningen av ärenden om enkelt avhjälpta hinder positivt.
Det är dock viktigt att kommunerna känner till kraven i lagen. Då det finns kommuner som har ansett att förvaltningslagen inte är tillämplig i deras tillsynsarbete (Osby, Staffanstorp, Strömsund) eller inte vet om den är tillämplig (Klippan) behövs det förmodligen ett omfattande kunskapsarbete för att kommunerna ska uppnå de krav på ärendehandläggning som ställs i lagstiftningen.
Överklagande
Ett beslut är alltid överklagbart i sig. Det behövs dock också att klaganden har ett sådant intresse i saken att dennes klagorätt erkänns av rättsordningen. I fortsättningen kommer vi att undersöka när enskilda har klagorätt i EAH-ärenden.
Det kan finnas olika aktörer i EAH-mål som anser sig ha intresse i saken. Främst finns det två grupper: de som ansvarar för att hinder ska avhjälpas (det kan t.ex. vara verksamhetsutövaren eller fastighetsägaren)[11] och anmälare (som kan vara personer med funktionsnedsättning, utan funktionsnedsättning eller exempelvis ideella organisationer).
Adressatens klagorätt
Den som ansvarar för att enkelt avhjälpta hinder blir avhjälpta är en adressat för ett eventuellt föreläggande och innehar således en partsställning (en sådan part kan även kallas ”den förklarande”).[12] Beslutet om föreläggande angår då adressaten och går emot denne. Den förklarande har således klagorätt vilket även har bekräftats i rättspraxis[13], då klagorättsfrågan inte uppkom i ett fall då fastighetsägaren överklagade länsstyrelsens beslut till domstol. Det råder således inte någon oklarhet vad gäller den förklarandes ställning som sakägare.
Anmälarens klagorätt
För anmälaren är situationen en annan. I kommentaren till 13 kap. 8 § plan- och bygglagen anges det att den enskilde vanligen inte har rätt att överklaga ett beslut där han/hon varit anmälare och begärt att en myndighet ex officio ska ingripa mot påtalade förhållanden.[14] Anmälaren kan dock enligt kommentaren ha klagorätt om anmälarens personliga eller ekonomiska situation klart skulle påverkas av att myndigheten inte ingriper på ett av denne önskat sätt.[15] Det krävs då att rättsordningen på något sätt har erkänt hans intresse i saken. Det ovan anförda måste dock läsas i samband med utveckling av rättspraxis i 22 § förvaltningslagen som kan innebära att större vikt numera läggs vid den praktiska verkan för den enskilde.
Befintlig rättspraxis
Det finns inga domstolsavgöranden som tar upp frågan om anmälarens klagorätt i EAH-mål. ILI har dock fått tag på ett beslut som är överklagat till länsstyrelsen av en person med funktionsnedsättning.[16] I det här beslutet avvisar länsstyrelsen överklagandet med hänvisning till bristande klagorätt hos personen. Enligt länsstyrelsens mening var det inte tillräckligt att ha en funktionsnedsättning för att vara klagoberättigad. Länsstyrelsen beaktade även att personen var folkbokförd på en annan ort än där det aktuella hindret befann sig. Länsstyrelsen ansåg alltså att anmälaren inte var berörd av beslutet på ett sådant sätt att han skulle tillerkännas klagorätt.
Det finns även ett beslut från länsstyrelsen i Västra Götalands län där den klagande var en ideell organisation.[17] Länsstyrelsen avvisade överklagandet med motivering att organisationen inte kunde anses vara berörd av beslutet och inte hade ett av rättsordningen erkänt intresse i saken. I ett annat beslut från länsstyrelsen i Västra Götalands län tillerkändes en statlig myndighet implicit klagorätt.[18] Länsstyrelsen behandlade inte klagorättsfrågan i det här fallet, men återförvisade målet på grund av bristande utredningsskyldighet från den kommunala byggnadsnämndens sida.
Länsstyrelsen i Värmland prövade en tredje mans överklagande av EAH-beslut.[19] Personen hade ingen funktionsnedsättning utan var god man till personer med funktionsnedsättning. Länsstyrelsen berörde inte alls klagorättsfrågan i beslutet men prövade målet i sak, vilket resulterade i avslag på grund av att några hinder enligt länsstyrelsen inte förelåg.
Analys av rättspraxis
Beslutet[20] som rörde den enskilde med funktionsnedsättning väcker ett stort antal frågor. Om anmälare är en fysisk person med viss funktionsnedsättning så är det tydligt att beslut i ärenden om enkelt avhjälpta hinder kan påverka hans/hennes personliga situation (dvs. faktiska förhållanden). Brister i tillgänglighet kan avsevärt försvåra personens liv och utgör även en diskrimineringsform enligt 1 kap. 4 § 3 p. diskrimineringslagen. Enskilda med funktionsnedsättningar skulle därför kunna anses ha ett beaktansvärt intresse i saken, i enlighet med resonemanget i RÅ 2006 ref. 9, oberoende av länsstyrelsens bedömning i Kronobergs läns beslut. Dessutom ansåg Västra Götalands län att personer med funktionsnedsättningar skulle kunna ha ett erkänt intresse i EAH-målen, även om en ideell organisation saknade det i det aktuella fallet.[21]
Ifall beaktansvärt intresse inte skulle räcka för att tillerkänna enskilda klagorätt i EAH-mål finns det tydliga exempel på hur enskildas intresse har erkänts av rättsordningen i flera författningar, bl.a. genom bestämmelsen om bristande tillgänglighet i diskrimineringslagen och via 9 art. Förenta nationernas, FN, konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, Funktionsrättskonventionen, om bristande tillgänglighet, som Sverige är bundet av sedan 2009. I 6 art. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, EKMR, fastställs att envar vars civila rättigheter och skyldigheter är berörda ska ha rätt till domstolsprövning. I doktrin har det ansetts att reglerna om klagorätt enligt 22 § förvaltningslagen möjligen borde kompletteras med denna artikel.[22]
Enkelt avhjälpta hinder som finns kvar i samhället skapar bristande tillgänglighet för vissa grupper i samhället vilket leder till att individer kan berövas även andra civila rättigheter som t.ex. mötes- och föreningsfrihet enligt 11 art. EKMR, kompletterad med bestämmelsen om icke-diskriminering enligt 14 art. EKMR, rätt till undervisning enligt 2 art. Protokoll till EKMR, 1952-3-20 och rätt att fritt röra sig enligt 2 art. Protokoll nr 4 till EKMR, 1963-09-16. Det finns således flera argument för att erkänna att anmälare som har en funktionsnedsättning har klagorätt i EAH-mål. För att klargöra rättsläget på den här punkten behövs det dock vägledande domstolsavgöranden eller tydligare reglering i författningar.
Ideella organisationers rättsställning under överklaganden av EAH-mål är mindre klar då de inte personligen kan drabbas av enkelt avhjälpta hinder. Beslutet från länsstyrelsen i Västra Götalands län saknar en utförlig motivering och ger lite vägledning i fråga om klagorätt i EAH-mål. I HFD 2014 ref. 8 har en förening ansetts ha klagorätt i en annan typ av mål. Domstolen grundade sitt avgörande på en analogi med miljöbalkens regler som ger en naturskyddsförening klagorätt, samt på EU-rätt och Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, Århuskonventionen. Domstolen baserade således sin bedömning i fallet på att klaganden hade ett av rättsordningen erkänt intresse. Vad gäller ett av rättsordningen erkänt intresse på funktionsrättsområdet kan vi konstatera att regeringen fäster stor vikt vid Funktionsrättskonventionen i sin nya proposition om funktionshinderspolitiken.[23]
Enligt 13 art. Funktionsrättskonventionen och 13 art. EKMR finns det rätt till tillgång till rättssystemet, en motsvarande bestämmelse som finns i Århuskonventionen som tillämpades i HFD 2014 ref. 8. Den här rätten skulle kunna tolkas så att tillgång till rättsmedel för enskilda kan förverkligas genom att en ideell organisation tillvaratar enskildas intresse i domstol. Dessutom föreligger det enligt 6 kap. 2 § diskrimineringslagen rätt för en ideell organisation att föra talan för en enskild. Denna bestämmelse innebär att lagstiftaren försöker säkra tillgång till rättsmedel för personer med funktionsnedsättningar[24] och då EAH-fallen i själva verket också handlar om diskriminering av personer med funktionsnedsättning borde bestämmelserna i diskrimineringslagen kunna tas i beaktande vid bedömningen av klagorättsfrågan enligt 22 § förvaltningslagen.
Länsstyrelsen i Västra Götalands beslut från 2016 där klaganden var en statlig myndighet framstår som anmärkningsvärt då det klart strider mot länsstyrelsens tidigare beslut i EAH-ärendet från år 2014.[25] Det anges i kommentaren till 22 § förvaltningslagen att statliga myndigheter som huvudregel måste ha författningsstöd för att kunna överklaga en annan myndighets beslut.[26] Rättspraxis på området är överlag restriktiv.[27] Samtidigt får statliga myndigheter överklaga beslut som gäller staten i egenskap av fastighetsägare enligt 13 kap. 10 § plan- och bygglagen. Oavsett vad länsstyrelsen anser i fråga om klagorätt krävs det ett uttryckligt författningsstöd för statliga myndigheters klagorätt, vilket länsstyrelsen inte hänvisar till (länsstyrelsen nämner inte 13 kap. 10 § plan- och bygglagen som skulle kunna ge en statlig myndighet rätt att överklaga). Det andra alternativet kan vara att länsstyrelsen helt enkelt ”glömde” att pröva klagorättsfrågan i det här beslutet.
Avslutande kommentarer om överklagande
Sammanfattningsvis måste man konstatera att rättspraxis inte är konsekvent när det gäller anmälarens klagorätt i EAH-ärenden. En statlig myndighet och en person utan funktionsnedsättning tillerkändes de facto klagorätt medan en person med funktionsnedsättning och en ideell organisation som verkar för samhälle utan rörelsehinder ansågs sakna klagorätt. Således har de som egentligen är minst berörda av enkelt avhjälpta hinder fått klagorätt men inte de som själva drabbas av hinder eller de som försöker skydda dem som drabbas.
Det råder stor osäkerhet kring huruvida en domstol skulle kunna göra en generös bedömning av 22 § förvaltningslagen och genom att använda argumenten ovan tillerkänna någon anmälarkrets klagorätt. Det är möjligt att domstolarna skulle anse att anmälare inte berörs av beslut om enkelt avhjälpta hinder i tillräckligt hög grad. Detta synsätt borde dock anses vara diskriminerande, eftersom det inte ger enskilda rätt till deltagande i samhällslivet på lika villkor och berövar de rättsmedel som finns enligt plan- och bygglagen. Frågor om enkelt avhjälpta hinder, även om de formellt tillhör plan- och bygglagstiftningen, är en del av enskildas rättighetsskydd. Därför måste författningar som reglerar mänskliga fri- och rättigheter beaktas även i EAH-fallen.
Vägen framåt
Som framgår av utredningen återstår det mycket att göra på området enkelt avhjälpta hinder. Förutom de långa handläggningstiderna som ledde till utredningen har flera andra brister i kommunernas hantering av frågan upptäckts under arbetets gång. Sammanfattningsvis behöver följande åtgärder vidtas på området:
Kunskapsnivån hos kommunerna om regleringen kring enkelt avhjälpta hinder behöver höjas. Alla kommuner bör fastställa rutiner för handläggning av enkelt avhjälpta hinder, inleda ärenden när det kommer in anmälningar och avsluta ärenden med beslut oavsett vad kommunen har kommit fram till i sin utredning. Att kommunerna hanterar EAH-frågor som ärenden och fattar beslut föranleder i sin tur kommunikationsskyldighet och motiveringsskyldighet enligt förvaltningslagen. Kommunerna borde även höja kvaliteten på sina motiveringar.
Vidare önskas mer rättspraxis på området så att klagorättfrågan samt de materiella rekvisitens (t.ex. praktiska och ekonomiska förutsättningar) innebörd klargörs i domstol. Det skulle också bidra till arbetet med enkelt avhjälpta hinder om alla kommunerna upprättade tillsynsplaner och beskrev det långsiktiga arbetet med enkelt avhjälpta hinder.
Lagändringar på området borde övervägas och diskuteras både inom det civila samhället och av lagstiftaren. Länsstyrelsen har i sina analyser i samband med återrapporteringen till Boverket om tillsynsvägledningen lyft ett antal regeländringar som skulle kunna åstadkomma en utökad tillsyn över enkelt avhjälpta hinder. Följande åtgärder har föreslagits:
- att införa krav på tillsynsplan för byggnadsnämnderna motsvarande vad som idag finns för länsstyrelserna och Boverket,
- att förtydliga reglerna om vad som är ett enkelt avhjälpt hinder alternativt införa en omvänd bevisbörda för om ett hinder är enkelt avhjälpt eller inte, och
- att ge en möjlighet för organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning att överklaga byggnadsnämndernas beslut om att ingripa eller inte ingripa i ett tillsynsärende.
Göteborgs stad har genomfört ett omfattande arbete på området och kommunerna borde använda sig av verktygen tillgänglighetsdatabasen och appen Anmäl hinder. Kommunerna borde även förmedla information om enkelt avhjälpta hinder till sina invånare bättre, t.ex. uppdatera sina webbsidor med information om enkelt avhjälpta hinder och hur man kan anmäla hinder. Att arbetet med enkelt avhjälpta hinder ska vara långsiktigt och inte bedrivas i projektform är ett viktigt påpekande från Göteborgs stad. Eftersom förutsättningarna på platsen och den tekniska utvecklingen ändras kontinuerligt måste man vara medveten om att arbetet med enkelt avhjälpta hinder aldrig kommer att ta slut utan behöver ingå som ett led i kommunernas löpande arbete.
Ärenden som har inletts hos kommunerna efter anmälan bör följas upp i större utsträckning, annars finns det en risk för att handläggningen inte leder till något verkligt resultat. Ett bra verktyg för uppföljning är Anmälningstjänsten som i sin tur bör uppdateras med byggnadsnämndernas mailadresser så att anmälningarna hamnar rätt.
I vissa fall behövs det även rättsliga åtgärder. I samband med utredningen framkom det att vissa kommuner inte fullgör sina skyldigheter i EAH-ärenden. ILI har JO-anmält kommuner som vägrar att handlägga EAH-ärenden där anmälningarna skedde långt bak i tiden. JO-anmälan gäller främst Sundbybergs kommun (39 oavgjorda ärenden 2009) och Höganäs kommun (ett oavgjort ärende 2012). Andra kommuner som har långa handläggningstider uppger att de har för avsikt att handlägga dem (Kungsbacka kommun, Simrishamns kommun). Man måste dock ändå överväga att JO-anmäla dem då det inte är ovanligt att kommunerna prioriterar bort EAH-ärenden. ILI överväger även att anmäla följande kommuner: Uppsala, Örnsköldsvik, Gislaved.
/Anna Zotééva
Noter
[1] Det krävs flera klick och vetskap om vilken flik på hemsidan innehåller information om enkelt avhjälpta hinder.
[2] Kommuner som har hemsidor där det behövdes fler än 3 klick för att komma till EAH-sidan och där information om enkelt avhjälpta hinder inte hade en logisk plats på hemsidan ansågs vara icke-tillgängliga. Vi gjorde även sökningar på “enkelt avhjälpta hinder” och “tillgänglighet” på hemsidorna. Kontrollerat 2018-04-08-2018-04-09.
[3] Introduktion tillsyn, SKL, 2015, s. 11.
[4] Prop. 2016/17:180, s. 24.
[5] Prop. 2016/17:180, s. 24.
[6] Prop. 2016/17:180, s. 24.
[7] Prop. 2016/17:180, s. 24.
[8] Strömberg & Lundell, Allmän Förvaltningsrätt, 2014, s. 60.
[9] Strömberg & Lundell, Allmän Förvaltningsrätt, 2014, s. 64.
[10] jfr RÅ 2004 ref. 8.
[11] Prop. 2009/2010:170 s. 263.
[12] SOU 2010:29 s. 645.
[13] Länsrätten i Skåne län mål nr 10038-08.
[14] Blomberg & Gunnarsson, Plan- och bygglagen, https://pro-karnovgroup-se.ezp.sub.su.se/document/2465764/1, 13 kap. 8 § plan- och bygglagen, jfr även RÅ 1977 ref. 15.
[15] Blomberg & Gunnarsson, Plan- och bygglagen, https://pro-karnovgroup-se.ezp.sub.su.se/document/2465764/1, 13 kap. 8 § plan- och bygglagen.
[16] Länsstyrelsen i Kronobergs län beslut med dnr 403-4838-2015.
[17] Länsstyrelsen i Västra Götalands län beslut med dnr 403-14091-2014.
[18] Länsstyrelsen i Västra Götalands län beslut med dnr BN 2016-000060.
[19] Länsstyrelsen i Värmland beslut med dnr 403-1584-18.
[20] Länsstyrelsen i Kronobergs län beslut med dnr 403-4838-2015.
[21] Länsstyrelse i Västra Götalands län beslut med dnr 403-14091-2014.
[22] Lavin i FT 2008 s. 498.
[23] Prop. 2016/17:188 s. 1.
[24] Prop. 2007/08:95 s. 436.
[25] Länsstyrelsen i Västra Götalands län beslut med dnr BN 2016-000060 och Länsstyrelse i Västra Götalands län beslut med dnr 403-14091-2014.
[26] Blomberg & Gunnarsson, Plan- och bygglagen, https://pro-karnovgroup-se.ezp.sub.su.se/document/2465764/1, 13 kap. 8 § plan- och bygglagen, jfr även prop. 1985/86:1 s. 334 ff.
[27] RÅ 2003 ref. 86, RÅ 2004 ref. 22.