Lagen som verktygs jurist Ola Linder begärde ut alla DO:s tillsynsärenden om “aktiva åtgärder” under perioden januari 2017 till februari 2018. Han fick 96 fall, varav 93 gällde aktiva åtgärder. I de flesta av dessa hade DO funnit brister och i några var det oklart om det fanns brister eller inte. DO har i ärendena inte angett några tidsfrister om när åtgärder skulle vara vidtagna eller gjort någon uppföljning för att se om bristerna åtgärdats.
Inget beslut var förenat med vite eller annat konkret åtgärdsföreläggande. I sin tillsyn tenderar DO istället att informera om lagen, men inte om sanktionerna i diskrimineringslagens kap 4. Varför avstår DO från att använda de maktmedel man har då man faktiskt konstaterat att brister inte åtgärdats?
—Det verkar som att DO förutsätter att verksamheterna frivilligt ska bättra sig och börja efterleva kraven, säger Ola Linder. Att avsluta fall när lagen uppenbarligen inte uppfylls kan väl inte vara rätt.
Dessutom fann han många rättsligt mycket intressanta fall som DO borde ha utrett vidare. Lagen som verktyg presenterade sin rapport för DO den 14 november och fortsätter här granskningen av DO som tillsynsmyndighet.
Innehåll
Tillsyn över förbud och påbud
Den som läser Diskrimineringsombudsmannens (DO) årsredovisningar ser att verksamheten delas upp i två verksamhetsområden: dels främjande av arbetet mot diskriminering, till exempel utbildning och rådgivning (sedan 2014 kommer detta område först i redovisningen) och dels tillsyn över att diskrimineringslagen följs. Med tillsyn avses ”en självständig granskning” i syfte att kontrollera om en verksamhet uppfyller lagen (4 kap. 1a § DL). Detta ligger i linje med andra svenska myndigheters tillsynsarbete, något som betonas av Peter Wråke, chef för DO:s två rättsenheter och den som besvarat Lagen som verktygs frågor för DO:s räkning.
Diskrimineringslagen innehåller både ett förbud att diskriminera samt en skyldighet för arbetsgivare och utbildningsanordnare att arbeta förebyggande och främjande. Peter Wråke betonar att den tillsyn över bestämmelserna i diskrimineringslagen som DO bedriver enligt 4 kap. DL är en tillsyn både över förbuden mot diskriminering i 2 kap DL och påbuden i 3 kap DL.
—Tillsynen över dessa två kapitel ser lite olika ut mot bakgrund av reglernas utformning, säger han. Tillsynen av förbuden kan leda till att DO träder in som part och driver frågan i domstol. Men de flesta av de över 2000 anmälningar som kommer in till DO varje år leder varken till domstolsprocess eller utredning. Ca 90 procent av alla anmälningar gallras bort utan åtgärd. De som utreds faller alltså under tillsynsarbetet. Att utreda ett fall kallas följaktligen att inleda en tillsyn.
Rättssociologen och före detta JämO Lena Svenaeus har i många år granskat DO:s arbete. Hon tycker visserligen samverkan mellan individärenden och tillsyn över aktiva åtgärder är bra, men påpekar att handläggningsreglerna följer civilrättslig ordning och tillsynen över aktiva åtgärder offentligrättslig ordning.
Hur inleds tillsyn
Både utredningar av individanmälningar och kontrollen av aktiva åtgärder avslutas med ett ”tillsynsbeslut”. Antalet tillsynsbeslut säger alltså inte vilken typ av tillsyn det handlar om. DO kan inleda tillsyn efter en anmälan, men också genom kunskap som DO får om missförhållanden på annat sätt. Att granska en viss verksamhet kallas särskild tillsyn, medan allmän tillsyn kan vara att skicka ut begäran till ett stort antal verksamheter om att till exempel få se rutiner vid sexuella trakasserier. DO väljer själv områden för tillsyn. I efterdyningarna av #metoo granskades sexuella trakasserier och 2014 Skånepolisens register över romer. Kännedom kommer alltså via media, men DO genomför även egen omvärldsbevakning för att identifiera problemområden i samhället där diskriminering förekommer i större utsträckning. Inriktningsområden är nu arbetsliv, bostad och socialtjänst.
Att följa tillsynsarbetet via webben är inte så enkelt. Av cirka 200 tillsynsärenden 2017 ligger bara 24 ute på hemsidan. Peter Wråke menar att inte heller andra tillsynsmyndigheter publicerar mer än fall om principiella frågeställningar och sådana som man får frågor om. Däremot publicerar DO de allra flesta av det fåtal stämningsansökningar som görs och motsvarande domstolsbeslut.
Tillsynen över aktiva åtgärder
När nuvarande DO etablerades år 2009 sammanfördes tidigare krav på aktiva åtgärder för grunderna etnisk tillhörighet, religion och kön till att handhas av den nya myndigheten. Bestämmelsen om aktiva åtgärder utvidgades 2017 till att gälla alla diskrimineringsgrunder, alltså även funktionsnedsättning. Men fortfarande gäller påbudet att vidta aktiva åtgärder för att förebygga diskriminering bara arbetsgivare och utbildningsanordnare som bedriver verksamhet enligt skollagen och högskolelagen. Lena Svenaeus har i sina granskningar av DO:s arbete funnit tillsynsbeslut om såväl socialtjänst som sjukvård. Även om hon själv tycker att det vore bra om dessa områden omfattades av lagen, påpekar hon att DO här faktiskt överskrider sina befogenheter.
DO har i sin tillsyn över aktiva åtgärder rätt att få tillträde till arbetsplatser och begära in uppgifter om förhållandena. Vite kan användas i två olika sammanhang. Det första utgår från 4 kap. § 4 där den som inte rättar sig efter en begäran av DO kan föreläggas att vid vite fullgöra sin skyldighet. Det kan handla om att förelägga en aktör att exempelvis lämna in specifika uppgifter.
—Det tar då sin utgångspunkt i att DO i ett tidigare skede har begärt samma handlingar och rimligtvis säkerställt att skälet till att handlingarna inte har inkommit beror på en ovilja och inte bristande förmåga, säger Peter Wråke. En verksamhet kan överklaga sådant vitesföreläggandet till Nämnden mot diskriminering.
Den andra formen av vite finns i § 5 och är en möjlighet för DO att vända sig till Nämnden mot diskriminering och ansöka om vitesföreläggande för att en aktör (utbildningsanordnare eller arbetsgivare) inte vidtagit en viss åtgärd (aktivitet) som framgår av 3 kap. DL.
—Om en arbetsgivare eller utbildningsanordnare inte lever upp till lagens krav vad gäller det främjande och förebyggande arbetet kan DO under vissa förutsättningar gå till nämnden mot diskriminering och begära ett vitesföreläggande, säger Peter Wråke. Det bygger på att DO har identifierat denna åtgärd och funnit att den ska vidtas. DO måste även här först ha försökt att förmå aktören att frivilligt vidta åtgärden och funnit att den inte gjort det. Först när en verksamhet inte rättar sig trots uppmaning kan DO gå till nämnden mot diskriminering.
Den första vitesformen har sällan använts och på nämndens hemsida finns bara ett beslut där DO yrkat om vite. 2006 hade JämO inlett tillsyn av Holmen Papers arbete med lönekartläggning och när företaget 2008 inte ansågs leva upp till lagens krav ansökte JämO om vitesföreläggande. Ärendet övertogs av DO och nämnden avslog år 2010 yrkandet. 2016 förelades däremot Försvarsmakten att betala 2 miljoner för att lönekartläggningarna gjordes på förbundsnivå och inte för hela organisationen, men i detta fall var det inte DO utan LO-TCO Rättsskydd som hade gjort framställningen.
Ingen uppföljning, inga åtgärder
Att det trots detta i princip aldrig blir aktuellt för DO att ansöka om vitesföreläggande beror på att DO enligt 4 kap 1 § i första hand ska få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. Vid en första kontroll ansöks alltså inte om vite. För att det skulle kunna göras krävs att verksamheten först får en tidsfrist för att åtgärda bristerna och att DO därefter gör en ny granskning.
—Det är först efter tillsynsobjektet haft möjlighet att frivilligt rätta sig som DO kan ta upp möjligheten att använda vitesförelägganden, säger Peter Wråke. DO måste först identifiera en aktivitet eller åtgärd som inte är uppfylld vid en tillsyn i ett tidigare skede. Därefter ska DO ge möjlighet till frivillig rättelse och sedan konstatera lagbrott om sådan rättelse inte vidtagits.
Lena Svenaeus anser att DO missförstår lagen när man inte går till Nämnden mot diskriminering när en verksamhet inte korrigerat brister inom den tid som DO angett.
—Att det först skulle vara när en arbetsgivare efter upprepad tillsyn vägrar vidta aktiva åtgärder som DO kan gå till nämnden är en alltför snäv tolkning, säger hon. Hon menar att DO:s underlåtenhet att agera vid brister och lagbrott kan få konsekvensen att arbetsgivare och utbildningsanordnare uppfattar det som ett godkännande. Det försvårar även för facket och andra som vill driva på för att diskrimineringslagen ska följas, säger hon. Att inte låta diskriminering passera utan åtgärd i det enskilda fallet är sannolikt den mest effektiva metoden att ändra på olämpliga normer.
Lena Svenaeus hänvisar till rapporten Sakligt motiverad eller koppling till kön? En analys av arbetsgivares arbete med att motverka osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män (DO 2016:1) där det framgår att DO i sin uppföljning funnit fortsatta brister gällande lönekartläggningar inom landsting och likabehandlingsarbete inom högskolan, men avslutat ärendena med en allmän diskussion om arbetsgivarna olika tolkningar av lagen.
—Det sprider uppfattningen att det är frivilligt att följa lagen eller inte.
Peter Wråke håller inte alls med.
—Bestämmelserna i 3 kap. DL är tvingande, säger han. Rapporten togs fram för att skapa större förståelse för hur arbetsgivare de facto tar sig an bestämmelserna om lönekartläggning.
Miljongranskningen
Granskningen av lönekartläggning har sin upprinnelse i den större kontroll om lönekartläggning upprättats på föreskrivet sätt som genomfördes under Claes Borgströms tid som JämO och redovisades 2008. Endast en liten andel av granskningsobjekten levde upp till lagens krav direkt, och en betydande andel arbetsgivare fick komplettera sina redovisningar i flera omgångar. 2013 fick DO ett särskilt regeringsuppdrag (A2013/697/DISK) att följa upp tillsynen. Det visade sig att nästan 75 procent då fortsatt bedriva ett aktivt arbete för jämställda löner och att osakliga löneskillnader kontinuerligt rättas till. De positiva verkningarna av tillsynen höll i sig.
Lena Svenaeus ser i denna så kallade miljongranskning ett bevis för att en skarp tillsyn med noggrann kontroll av regelefterlevnad och hot om och användning av vite fungerar.
—Hotet om att ansöka om vitesföreläggande mot försumliga arbetsgivare fungerade väl, säger hon. JämO släppte inte kontrollen förrän JämO konstaterat att arbetsgivaren uppfyllde lagkraven. Sanktionens påtryckningsfaktor fungeradeoch framför allt hade många kvinnor fick sina löner korrigerade.
I årsredovisningen för 2013 beskrivs tillsyn som ”en meningsfull investering i ett framtida fungerande arbete för lika rättigheter och möjligheter”. Samtidigt tycker Lena Svenaeus att DO tar åt sig äran för det arbete som JämO gjorde. Hon är mindre imponerad av dagens tillsyn på DO.
—De granskningar DO gör utan att använda eller hota med sanktioner visar ett mycket svagt resultat, säger hon. Tillsyn utan sanktionshot tror jag inte leder till mer jämställda löner – eller andra förändringar.
Olika syn på vite och sanktion
Det krävs alltså en längre process för att vite överhuvudtaget ska aktualiseras och risken är liten att bötfällas. DO menar att man ännu inte befunnit sig i en sådan situation där det varit aktuellt.
—Bestämmelserna om aktiva åtgärder är i huvudsak utformade som en ramlag, förklarar Peter Wråke. Eftersom DO inte har rätt att utfärda föreskrifter, som skulle kunna precisera kraven närmare, måste DO med hänsyn till legalitetsprincipen förhålla sina krav till sådana åtgärder som kan anses framgå av bestämmelserna i diskrimineringslagen.
Om inga tidsfrister ställs och ingen uppföljning görs blir det inga viten. Ola Linder fann inte några tidsfrister för när fel skulle vara åtgärdade, förutom när de nya kraven från första januari 2017 skulle tillämpas, och inte heller något fall där DO följt upp om till exempel en arbetsgivare börjat följa kravet på aktiva åtgärder. I ett av de få fall som publicerats på DO:s hemsida stod att uppföljning skulle göras, men när Lagen som verktyg kontaktade handläggaren var det inte längre aktuellt med uppföljning. Enligt Peter Wråke har inte DO möjlighet att genom föreläggande begära att en part vidtar rättelse inom en viss tid.
Lena Svenaeus tycker att vitessanktionens värde ligger i att tillsynsmyndigheten gör klart för den som granskas att myndigheten kommer att vända sig till nämnden, om inte kraven på rättelse följs inom stipulerad tid.
—Kontroll och sanktioner är oumbärliga för att förändra diskriminerande strukturer och uppnå mänskliga rättigheter, säger hon. Insatser för att förhindra och förändra diskriminerande strukturer i samhället handlar om att bevaka att de normer som finns i diskrimineringslagen får genomslag, trots det motstånd som finns – av slentrian eller av brist på respekt för människors lika värde. När en rättslig norm – som upplevs som obekväm och möter motstånd – ska genomföras måste dess efterlevnad övervakas och sanktioner tillämpas mot lagbrytarna.
Hon exemplifierar med trafiklagstiftningen där trafikregler, stopp vid rödljus, hastighetsbegränsningar har polisövervakning; straff och indragna körkort som sanktioner.
—Både forskning och ”beprövad erfarenhet” visar att hot om användande av sanktioner är den effektivaste metoden för att få bukt med omedvetna sedan länge cementerade normer. Till exempel visar rättssociologen Måns Svensson i sin avhandling Sociala normer och regelefterlevnad på sanktionernas positiva verkan. Där handlade det om att med lagstiftning rädda liv och minska lidande.
Inom diskrimineringslagstiftningen kan man tala om funktionen att minska utsatthet och lidande för den enskilde och att på samhällsnivå att upprätthålla respekt för mänskliga rättigheter och demokratiska värden. Det var enligt SOU 2006:2, del 2, sid 153. f., skälet till att införa en särskilda form av skadestånd vid överträdelse av diskrimineringsförbuden, nämligen diskrimineringsersättning, som enligt EU-rätten förväntas ligga på en hög nivå.
Vite är ingen sanktion
Peter Wråke skiljer däremot mellan sanktion och vite.
—En sanktion tar sikte på att verka avskräckande för alla som omfattas av lagen och kan utfärdas direkt vid en överträdelse, säger han. En effektiv sanktion tjänar som påtryckning redan från början. Arbetsgivaren vet att en underlåtelse att leva upp till lagens krav kan medföra att sanktionen utfärdas.
Han tror att åtgärder sannolikt skulle vidtas på ett annat sätt om man med effektiva och avskräckande sanktioner kunde belägga överträdelser av diskrimineringsförbuden, till exempel bristande tillgänglighet.
—Men EU-rättens krav på effektiva sanktioner gäller bara i samband med förbuden mot diskriminering, inte för aktiva åtgärder.
Det vite som kan användas vid brister i aktiva åtgärder är – bland annat enligt lagen om vite – i första hand en påtryckning för en viss aktör att vidta vissa specificerade åtgärder inom en viss tid, alltså efter en uppmaning.
Inte tillräckligt grundliga utredningar
Tillsynen avslutas i regel med ett tillsynsbeslut där DO redogör för sina iakttagelser och drar slutsatser om diskriminering skett eller om det finns risker för det. Peter Wråke förklarar att det kan vara stor variation i hur besluten ser ut beroende på vilken eller vilka frågor DO tittat på. Men om DO bedömer att redovisningen lever upp till lagens krav avslutas ärendet utan anmärkningar. Om lagens krav inte uppfylls får den som granskas information om vad som brister. Efter att DO avslutat tillsynsärendet förutsätter man att bristerna korrigeras.
Både Ola Linder och Lena Svenaeus har stött på tillsyn som bara består av en kortfattad skriftväxling i form av några mail. Lagen som verktyg har bland annat skrivit om ärendet ANM 2015/14 där DO tillskrev ett bussbolag i Gävle och i princip nöjde sig med svaret att diskrimineringen inte skulle upprepas, samt ANM 2015/36 om tillgänglighet hos IT-tjänster vid Göteborgs universitet som DO avslutade efter att universitetet svarat att man följer internationella riktlinjer och har målet att alla utbildningar ska vara ”tillgängliga på likvärdiga villkor”. I tillsynsbeslutet framgår att DO bedömer att ”samtliga funktioner inte alltid är tillgängliga” och att anmälaren inte kunnat använda dem ”utifrån jämförbara förutsättningar som övriga studenter”, men att universitet vidtagit tillräckliga åtgärder för att förbättra situationen för att det inte ska strida mot diskrimineringsförbudet.
—Utredningar måste vara mer omfattande och grundligare för att man ska kunna avsluta ett ärende, säger Lena Svenaeus.
Peter Wråke svarar att DO följer allmänna förvaltningsrättsliga principer.
—Som tillsynsmyndighet är det vårt uppdrag att, efter en genomförd tillsyn, avsluta den med ett beslut där vi redovisar vår syn på det som utretts, säger. Utredningarnas omfattning kan variera beroende på vad som utreds.
Tillsynsbesluten inte rättssäkra
En annan kritik mot tillsynsbesluten som Lena Svenaeus framför är att att DO inte har befogenhet att uttala sig om brott mot diskrimineringslagen eller risk för diskriminering.
—Genom tillsynsbesluten avgör DO om någon blivit diskriminerad eller inte, trots att det inte finns några rättsmedel eller sanktioner kopplade till dessa beslut. Det är allvarligt dels att den som anmält diskriminering inte får tvisten löst genom förlikning eller process i domstol, och dels att den anmälda verksamheten inte kan få någon överprövning av bedömningen. Den som beskylls för diskriminering måste få veta vad det är som brister och vad som skulle vara diskriminering, samt ges möjlighet att överklaga beslutet eller protestera på annat sätt. För även om man inte drabbas ekonomiskt av ett vite kan sådana här offentliga beslut få negativa konsekvenser – media kan till exempel rapportera.
Lena Svenaeus menar att det inte ingår i ombudsmannens instruktion att konstatera diskriminering och sedan avsluta ärendet.
—Justitieombudsmannen kan göra den typen av uttalande, säger hon. Annars är det bara domstolar som kan fatta icke-överklagbara beslut om lagbrott eller bedöma om diskriminering skett och vilka påföljder som ska bli aktuella.
Hon refererar till ett beslut där JO 2006 kritiserade dåvarande Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (dnr 329-2006) för att först ha uttryckt förståelse för att kränkning skett – och alltså tagit ställning till anmälarens fördel – och sedan lagt ner ärendet.
Peter Wråke bedömer att DO:s utredningar är rättssäkra.
—I de fall vi uttalar oss i en fråga är våra uttalanden väl underbyggda, säger han. Vi går inte utanför våra befogenheter när vi redogör för vår syn på en viss företeelse eller rättsfråga. Möjligheten att överklaga våra beslut regleras i diskrimineringslagen.
Vad är en effektiv tillsyn?
Lena Svenaeus menar att tillsynen gått från att utreda om enskilda har ett giltigt anspråk och söka den enskildes upprättelse till en tillsyn som ska vara vägledande genom att bara informera om lagens krav och stärka viljan att följa den, utan att tynga besluten med onödiga hot. Bara ibland behöver tydligen brister påtalas.
I en artikel från 17 oktober 2018 säger Peter Wråke att tillsynen ska ”stärka arbetsgivarnas vilja att följa lagen” och ”sprida kunskap om dess innebörd” och det har en vägledande och pådrivande funktion. DO upplyser om lagen och hur en verksamhet kan arbeta bättre med aktiva åtgärder. Vid upptäckta brister ”redogör vi för de brister som vi noterat samtidigt som vi vägleder och ställer krav på korrigeringar”.
Men Ola Linder fann i sin granskning att den vägledning som gavs ibland inte var särskilt tydlig och konkret, utan mest handlade om att lagen finns och ändrades 2017, eller t ex exklusivt om sexuella trakasserier. Han efterlyste exempelvis att informationen om aktiva åtgärder kopplas tydligare till samtliga former av diskriminering, inklusive bristande tillgänglighet.
Peter Wråke menar att DO gått från att 2009 utreda allt till ett mer strategiskt förhållningssätt. Tillsynen av aktiva åtgärder har enligt Peter Wråke utvecklats från avgränsade tillsynsinsatser av grupper av arbetsgivare eller utbildningsanordnare till ett mer löpande arbete.
—Under senare år kontrollerar vi arbetet med aktiva åtgärder i fler situationer än tidigare, säger han. I samband med att lagen var ny och där vi har inlett tillsynen före lagändringen har vi i vissa beslut stannat vid att konstatera att arbetet inte sker i enlighet med de nya bestämmelserna och upplyst om den ändring som skett. Nu har förändringarna av lagen funnits i snart två år och våra formuleringar ser också annorlunda ut.
—Det är inte är tillsynsbeslutet i sig som skapar skyldigheten utan tvingande lagstiftning.
När det gäller DO:s uppfattning om hur tillsynen ska bedrivas citerar han propositionen Ett övergripande ramverk för aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättigheter och möjligheter (2015/17:135) inför lagändringen 2017. ”Tillsynens viktigaste funktion kan anses vara förebyggande och ska följaktligen inte vara av polisiär eller felsökande karaktär. Kontrollens viktigaste uppgift sägs ibland vara att stärka de flesta tillsynsobjekts vilja att följa reglerna”. (s76)
Lena Svenaeus tycker att tillsyn är ett bra verktyg för att förändra diskriminerande strukturer.
—Visserligen ska man informera om lagen när man finner brister, men sedan får man inte släppa taget förrän bristerna åtgärdats. Har inte bristerna åtgärdats är det fritt fram att ansöka om vitesföreläggande. Då hjälper inte den typ av lösa resonemang som DO ägnar sig åt.
Tillsyn blev information
Peter Wråke menar att DO utför sitt uppdrag enligt lagen, på det som andra tillsynsmyndigheter gör, det vill säga genom att kontrollera hur de aktörer som är föremål för tillsynen följer bestämmelserna. Med tillsynsbeslut kan åtgärder mot diskriminering sättas in snabbare, medan det tar tid och är resurskrävande att gå till domstol.
—DO har ingen skyldighet att driva ärenden i domstol, säger han. Det skulle vara ett ineffektivt sätt att använda myndighetens resurser på. Genom att myndigheten inom tillsynen redogör för sin syn på rättsläget i vissa frågor, kan även andra aktörer än tillsynsobjektet rätta sig efter det.
Lena Svenaeus tycker att gränsen mellan tillsynen över diskrimineringsförbuden och den över aktiva åtgärder idag har suddats ut.
—Idag har mycket av det som ska göras inom tillsyn av såväl diskrimineringsförbud omvandlats till stödjande och informerande främjandeinsatser, säger hon. Det är inte vägledning som lagen avser med tillsyn. Båda uppdragen, som har sanktionsmöjlighet, har sammanblandats med DO:s främjandearbete. Visst kan anmälningar som är rättsligt oklara bli underlag för tillsyn av aktiva åtgärder. Och både anmälningar och tillsyn av aktiva åtgärder borde ligga till grund för informationskampanjer och kunskapsöversikter. Dessutom kan de rättsprocesser som leder fel ger upphov till nya lagförslag. Men i grunden bör uppdragen med sanktionsmöjlighet hållas isär från det främjande arbetet.
Grundfelet är enligt Lena Svenaeus att DO tror att det är okunskap som gör att diskrimineringslagen inte följs. Man tror att bristerna kommer åtgärdas med lite mer information och goda råd.
—Detta tankesätt kommer från konsumentområdet och är väldigt naiv, säger Lena Svenaeus.
Det bästa vore därför om en eventuell kommande nationell institution för mänskliga rättigheter tar över det främjande uppdraget så att DO kan koncentrera sig på att pröva diskrimineringsanmälningar och utöva lagenlig tillsyn över aktiva åtgärder.
Sanktionerna utreds
DO har utretts av både Riksrevisionen och Statskontoret. Utredningen Bättre skydd mot diskriminering går igenom DO:s verksamhet, men föreslår ingen större förändring. Fram till 30 september arbetar utredningen En effektiv och ändamålsenlig tillsyn över diskrimineringslagenDir. 2018:99 med att se över vilka åtgärder som behövs för att säkerställa efterlevnad av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. Utredningen ska analysera om nuvarande bestämmelser i diskrimineringslagen rörande tillsyn över aktiva åtgärder är ändamålsenliga för en effektiv efterlevnad av lagen och vid behov föreslå ändringar som kan leda till en ökad efterlevnad.
Enligt EU-rätten ska sanktioner mot diskriminering vara avskräckande och får inte bara vara symboliska. De ska även kunna utdömas om det inte finns någon person som lidit skada, en punkt där Sverige ännu inte uppfyller EU-rättens krav. De svenska diskrimineringsersättningarna är heller inte särskilt avskräckande. Se exempelvis DHR mot Region Gävleborg (T 240-16) där 16.000 utdömdes och DO mot Försäkringskassan (T – 16972-16) där 20.000 utdömdes.
DO har ställt sig positiva till avskräckande sanktioner.
—DO menar att ett sanktionssystem för att vara effektivt måste ta sikte på att skydda den primära rätten att inte diskrimineras och inte som nu bara ge ersättning när diskriminering har skett. Diskrimineringsersättning döms ju ut efter att någon har drabbats och de belopp som döms ut är för låga för att verka avskräckande.
DO tror också att egna sanktionsmöjligheter skulle göra arbetet mot diskriminering effektivare.
—Det skulle ge en starkare signal till arbetsgivare och utbildningsanordnare om allvaret i frågorna vilket i sig kan hjälpa till att öka motivationen i arbetet mot trakasserier och diskriminering, säger Peter Wråke. DO:s uppfattning är även att tillsynen skulle vara effektivare om det fanns reella sanktionsmöjligheter även för fall där det inte finns någon enskild skadelidande. Lagen som verktyg hade velat diskutera allt detta med diskrimineringsombudsmannen Agneta Broberg, men har fått nej på sin förfrågan om intervju.
Kritik mot DO:s funktion idag framförs inte bara från funktionshinderrörelsen. Rami Al-Khamisi arbetar mot etnisk diskriminering och skrev sin examensuppsats i juridik om DO. Rami konstaterar att ”[d]et nuvarande sanktionssystemet är i praktiken tandlöst och ineffektivt för att kunna upprätthålla ett starkt diskrimineringsskydd i samhället, då det inte används av en trovärdig aktör på diskrimineringsrättens område.” För ett år sedan skrev dessutom flera civilsamhällesorganisationer en debattartikel i Dagens juridik om behovet av ett starkare skydd mot diskriminering i praktiken. Nu när Lagen som verktyg avslutas som projekt behöver civilsamhällets olika aktörer fortsätta motverka diskriminering, både proaktivt och reaktivt, samt verka för ett starkare institutionellt skydd för enskildas grundläggande rätt att inte diskrimineras och få upprättelse när det gått fel.
/Emil Erdtman
Läs intervju med Lena Svenaeus om DO:s hantering av anmälningar