Vad säger juridiken om tillgänglighet för ledarhundsförare?

Gående människa med ledarhund på brygga
Ledarhund betyder att kunna ta sig fram på egen hand

I artikeln Sveriges ledarhundsförare vill ha tydligare diskrimineringslag beskriver representanter för föreningen Sveriges ledarhundsförare sin frustration över att gång på gång nekas tillträde till arbete, utbildning, restauranger och hotell (med mera) på grund av att de använder ledarhund.

Anmälningstjänsten på Independent Living Institute har mottagit 46 anmälningar från personer som använder ledarhund och Diskrimineringsombudsmannen rapporterar sedan 2009 ett sjuttiotal anmälningar som rör ledar- eller assistanshund. Assistanshund är en samlingsbeteckning, men här används mestadels ledarhund eftersom fokus i de flesta anmälningarna har varit personer med synnedsättning.

Det finns ingen systematisk sammanställning av anmälningarna som inkommit till DO. Forskaren Kristina Engwall kategoriserar i sin aktstudie av diskrimineringsanmälningar på grund av funktionsnedsättning anmälningar om ledarhund i facket ”att nekas använda sitt hjälpmedel”.

Hon tar upp ett fall där en kvinna med ledarhund nekas att gå på ett museum med sina barn. Istället får ledsagaren gå in med barnen och hon tvingas vänta utanför. En annan kvinna med servicehund blir avvisad från en butik vilket får konsekvensen att hon sedan sällan går till butiker över huvud taget. Engwall konstaterar att ett sådant agerande får stora konsekvenser för individen.

Diskrimineringsskyddet

En person med ledarhund har som utgångspunkt samma rätt som andra att vara i lokaler dit allmänheten har tillträde. Om en person ändå nekas att komma in eller får delta på sämre villkor kan det bryta mot förbudet att diskriminera någon med hänvisning till dennes funktionsnedsättning.

Diskrimineringsskyddet finns i svensk rätt främst i diskrimineringslagen och utgår från tre huvudsakliga kriterier. Händelsen måste innehålla ett missgynnande som har samband med någon av de sju diskrimineringsgrunderna och utgöra en form av diskriminering som finns i lagen. Vidare måste händelsen röra ett av de samhällsområden som omfattas av skyddet i andra kapitlet i diskrimineringslagen (2008:567).

Om händelsen utgör diskriminering i lagens mening i strid mot ett diskrimineringsförbud och ärendet drivs i domstol kan domstolen komma fram till att den ansvariga verksamheten ska betala diskrimineringsersättning till den som har diskriminerats.

I det konkreta fallet måste det dokumenteras på vilket sätt missgynnandet skett. Utan bevisning är det svårt att driva en framgångsrik talan om diskrimineringsersättning. Bevisningen kan till exempel vara inspelningar, vittnesmål eller skriftlig dokumentation.

Olika former av diskriminering aktuella

I diskrimineringslagen finns sex former av diskriminering. I fall som har samband med ledarhundar är det enligt Diskrimineringsombudsmannen i första hand fråga om indirekt diskriminering eller diskriminering i form av bristande tillgänglighet.

Indirekt diskriminering innebär att en person särskilt missgynnas genom att en verksamhet har tillämpat en bestämmelse eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som  särskilt missgynnar personer med (i detta fall) en viss funktionsnedsättning. Hundförbud är exempel på en bestämmelse som särskilt kan missgynna synskadade personer och andra som till följd av en funktionsnedsättning är i behov av och faktiskt använder assistanshund.

Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering regleras sedan 2015 i diskrimineringslagen 1 kap. 4 § 3 punkten. Med bristande tillgänglighet avses att en person med en funktionsnedsättning missgynnas genom att skäliga åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med personer utan funktionsnedsättning.

Vad som är en skälig åtgärd beror delvis på de krav på tillgänglighet som finns i andra lagar och författningar. Hänsyn ska också tas till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna hos verksamheten, varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde, samt andra omständigheter.

—Bestämmelsen om bristande tillgänglighet som diskriminering är komplex, särskilt gällande den skälighetsprövning som ska göras för att avgöra om en viss åtgärd för tillgänglighet kan krävas, säger Ola Linder, som skrivit en rättsutredning om bristande tillgänglighet. Regeln kan ses som ett rättsmedel som trycker på en verksamhetsutövare att genomföra krav på tillgänglighet som redan skulle ha uppfyllts enligt annan lag eller författning – till exempel Plan- och bygglagen.

Lagstiftaren har understrukit att diskrimineringslagen i princip bara ger stöd för att kräva enklare anpassningsåtgärder för tillgänglighet om de inte regleras i annan författning. Det kan enligt propositionen Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering vara personlig service, information på annat sätt eller enklare fysiska åtgärder. Vad som är skäligt att kräva avgörs från fall till fall utifrån en helhetsbedömning. Det finns även vissa undantag vid denna form av diskriminering – till exempel omfattas inte verksamheter med färre än tio anställda.

Ledarhundar i svensk rätt

Diskrimineringslagen har inte reglerat särskilda företeelser i samhället som exempelvis ledarhundar, utan förlitar sig på generella skrivningar som ska tillämpas i det enskilda fallet. Visserligen innebär bristande tillgänglighet som en form av diskriminering en skyldighet att handla på ett visst sätt innan personen möter hindret, men det är inte förrän efter det inträffade som prövningen kan göras av en domstol – och diskrimineringsersättning dömas ut.

Det finns heller inte någon annan svensk lag som särskilt eller uttryckligen reglerar en rätt för ledarhundsförare att gå med sina hundar i utrymmen dit allmänheten har tillträde. När det inte finns en lag får vägledning sökas i andra rättskällor.

I till exempel Livsmedelsverkets föreskrifter skyddas främst intresset av att livsmedel inte kontamineras.  Däremot framgår i Livsmedelsverkets rekommendation “Vägledning Hygien” avsnitt 5.7.9.3 att ”funktionshindrad person bör få medföra ledarhund, servicehund eller signalhund i serveringslokal och i vissa delar av en butik, under förutsättning att detta inte medför risk för att livsmedlen kontamineras.”

Det är verksamhetsutövaren som ska avgöra om det finns risk för kontaminering. Det är alltså smittorisker som tas upp här, inte till exempel allergier. Rekommendationen kan användas för att tolka rättsläget gällande tillgänglighet i brist på annan författning.

I dagligvaruhandelns branschriktlinjer 5.7 står att ägaren till en restaurang bör släppa in ledarhundar och att ledarhundar får vistas i alla utrymmen i en affär utom där opaketerade varor saluförs. Även om branschriktlinjerna inte är gällande rätt kan de tala för skälighet vid en prövning.

Tillgänglighet ingen absolut rättighet

Att inte få tillträde till exempel restaurang, butik, gym eller vårdinrättning på grund av ledarhund omfattas enligt DO av diskrimineringslagen. De former av diskriminering som i första hand skulle kunna vara aktuella i en sådan situation är bristande tillgänglighet och indirekt diskriminering.

—Men det finns undantag i diskrimineringsförbudet, säger Patricia Isakson Rivas som är jurist på Diskrimineringsombudsmannen. Det gäller vid alla situationer där indirekt diskriminering och bristande tillgänglighet som diskriminering tillämpas – inte bara för situationer med assistanshund. En konsekvens av undantaget är att det inte finns något absolut förbud mot diskriminering och heller ingen absolut rättighet att ta med sig en assistanshund i alla verksamheter.

Indirekt diskriminering

För indirekt diskriminering finns undantag som – i fall när en person med assistanshund blir missgynnad på ett sätt som har samband med funktionsnedsättning – innebär att verksamheten som avvisat personen kan ha tillämpat en bestämmelse, ett kriterium eller förfaringssätt som har ett berättigat syfte.

—Risk för kontaminering av livsmedel kan vara ett exempel på ett berättigat syfte, säger Patricia Isakson Rivas. Det andra undantaget gäller de medel och metoder som använts för att uppnå det berättigade syftet. Om dessa är lämpliga och nödvändiga i den aktuella situationen avgörs från fall till fall. Om till exempel ett hundförbud bedöms vara ett lämpligt och nödvändigt medel utgör missgynnandet inte diskriminering.

Men om det skulle finnas ett lämpligare sätt för verksamheten att uppnå samma syfte skulle situationen kunna utgöra indirekt diskriminering. Att lämna ledarhunden vid receptionen eller i ett särskilt rum så att ingen kontakt sker med mat under tillredning skulle kanske kunna vara ett sådant alternativ om den synskadade personen får ledsagning i lokalen. Patricia Isakson Rivas betonar att hon inte kan uttala sig generellt utan att bedömningen görs i varje enskilt fall utifrån de särskilda omständigheter som finns i just det fallet.

Bristande tillgänglighet

Om situationen däremot bedöms utifrån det nya förbudet om diskriminering i form av bristande tillgänglighet inträder delvis andra frågor, främst om verksamheten har vidtagit skäliga åtgärder för att en person med funktionsnedsättning ska komma i en jämförbar situation med andra personer utan funktionsnedsättning. När bedömningen om vilka åtgärder som är skäliga att kräva görs tas hänsyn till helheten och även till verksamhetsutövarens särskilda omständigheter.

Tillsyn i fall med ledarhundar

Diskrimineringsombudsmannen har hittills inte drivit något fall rörande assistans- och ledarhundar i domstol. DO:s huvudinriktning är inte längre att driva ärenden i domstol, utan att genomföra tillsynsutredningar. En tillsynsutredning avslutas i de flesta fall med ett tillsynsbeslut med DO:s bedömning. DO förutsätter sedan att den aktuella verksamhetsutövaren frivilligt rättar sig efter bedömningen.

Efter att förbudet för diskriminering i form av bristande tillgänglighet tillkom 2015 har 18 anmälningar gjorts rörande assistanshund. Av dessa har DO utövat tillsyn och fattat beslut i två ärenden. Ett tredje ärende rörande diabeteshund på köpcentrum är för närvarande under utredning.

—Att DO tar upp ett fall till tillsyn innebär att DO vill utreda frågan ytterligare och utgår från att situationen omfattas av diskrimineringslagstiftningen, säger Patricia Isakson Rivas. De ärenden DO väljer att utreda är de man anser kan få störst genomslag och skapa samhällsförändring. Men av de cirka 2500 anmälningar DO får in årligen kan man bara utreda var tionde.
—Men vi går igenom alla anmälningar noggrant, säger Patricia Isakson Rivas.

Hon anser att DO tittat på frågan om assistanshundar i relativt stor utsträckning i förhållande till hur många personer som berörs. Hon betonar också att DO gärna ser en fortsatt dialog i frågor som rör tillgänglighet för personer med assistanshund.

Aveny ögonklinik

Det första tillsynsärendet (ANM 2015/421) anmäldes av en kvinna som nekades att ta med sin ledarhund vid ett besök på Aveny ögonklinik i Göteborg, där hon bokat tid. Hälso- och sjukvård är ett av de områden som omfattas av diskrimineringslagen och DO valde att utreda ärendet utifrån det nya förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet.

Ögonkliniken erbjöd först ledsagning och föreslog senare en besökstid allra sist på arbetsdagen, strax innan städningen av lokalen. DO bedömde att personen i fråga kan ha blivit utsatt för diskriminering i form av bristande tillgänglighet när hon nekades att besöka ögonkliniken med sin ledarhund, och att ögonkliniken borde ha kunnat justera sina rutiner vid den första kontakten med patienten.

Diskrimineringsombudsmannen avslutade ärendet med att förutsätta att Aveny ögonklinik ”ser över sina rutiner så att de uppfyller kraven på en tillgänglig vård enligt diskrimineringslagen”. Det påpekas också att den här typen av anpassningar inte innebär några extra kostnader.

Friskis & Svettis Kungsholmen

Det andra tillsynsärendet är också från 2015 (ANM 2015/1845) och gällde en synskadad person med ledarhund som nekats att träna med sin ledarhund på Friskis&Svettis Kungsholmen med hänvisning till att det kan finnas allergiker och att gymmet skulle kunna förlora kunder.

Även detta ärende utredde DO för att pröva den nya formen av diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Friskis&Svettis Kungsholmen föreslog ett andra gym som välkomnar ledarhundsförare. Detta skulle innebära längre och krångligare väg för personen i fråga, kanske även merkostnader.

Till Friskis&Svettis Kungsholmen var man däremot välkommen att ta med en ledsagare ”utan extra kostnad”. Personal och instruktörer kunde också ställa upp som ledsagare. Det kräver i och för sig en överenskommelse i förväg och risk att få sitta och vänta vissa stunder under träningen.

Medan utredningen pågick fattade Friskis&Svettis i Storstockholm beslut att låta ledarhundar vänta i ett anslutande rum, som personalrum eller konferensrum.

DO:s bedömning blev att Friskis&Svettis Kungsholmen genom att möjliggöra för ledarhunden att stanna i ett angränsande rum och erbjuda viss ledsagning från personal hade vidtagit de åtgärder som man skäligen kan kräva för att anmälaren ska komma i en jämförbar situation med kunder utan anmälarens funktionsnedsättning.

Diskrimineringsombudsmannen resonerar alltså i sin bedömning utifrån att personen ska kunna komma i en jämförbar situation med andra personer utan funktionsnedsättning och kunna få del av den aktuella verksamheten i sig. Enligt DO:s tolkning av förarbetena till lagen innebär det inte nödvändigtvis att man har rätt till att få exakt samma behandling som andra, men skillnaden får inte ”vara större än vad som är sakligt påkallat”.

Nödvändigt att pröva lagen

I de två tillsynsärenden som DO tagit upp har tillgängligheten för personen med ledarhund bedömts mot bestämmelsen om bristande tillgänglighet. Men juristen Annika Jyrwall Åkerberg säger att det egentligen inte fastslagits i rättspraxis om rätten att ta med sig sin hund är en fråga om tillgänglighet eller inte.

Ett uttalande från Handikappombudsmannen (som uppgick i Diskrimineringsombudsmannen 2009) tyder på det, men det är ingen dom.
—Eftersom det inte finns någon rättspraxis vet vi inte om lagändringen 2015 inneburit någon förbättring, säger Annika Jyrwall Åkerberg. Vi vet inte om det är lagen som brister eller om det är tolkningen av den som behöver förbättras.

Hon tror att det faktum att det inte finns några prejudikat kan skapa en rädsla att driva processer. Om en process leder till ett negativt domslut kan det få negativa konsekvenser för rättsläget och den som anmält.

—Det är nu nödvändigt att pröva lagen för att nå samhällsförändring, säger Ola Linder. Frågan om individuell upprättelse lämnas obesvarad om juridiken inte används.

Eventuella negativa prejudikat kan ge ny kunskap om att lagen faktiskt inte räcker och därmed avgöra om kampen för tillgänglighet i en specifik fråga ska drivas i domstolarna eller i riksdagen.

/Emil Erdtman med juridisk granskning av Ola Linder

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *