FÖRLIKNING: Bristande tillgänglighet i Försäkringskassans interna IT-system

Försäkringskassans skylt
Försäkringskassan (foto: Emil Erdtman)

Elva år har gått sedan Marie-Louise Jungelin nekades anställning på Försäkringskassan med hänvisning till att myndighetens ärendehanteringssystem (ÄHS) inte gick att använda med de hjälpmedel hon som synskadad behöver. Nu har ett liknande fall, där en kvinna fick sin provanställning avbruten med anledning av det otillgängliga ärendehanteringssystemet, lösts med förlikning.

Avbruten anställning på grund av bristande tillgänglighet

Vi kan kalla personen det handlar om Petra. Hon klarade alla intervjuerna och ansågs väl meriterad för tjänsten. Efter ett extra möte med HR-avdelningen (personalavdelning) där hon själv redogjorde för de arbetshjälpmedel hon behöver och hur de finansieras erbjöds hon tjänsten. Arbetsförmedlingens hjälpmedelsspecialister började diskutera med Försäkringskassans IT-avdelning om hur anpassningarna skulle fungera. En vecka därefter meddelade chefen – först via telefon och sedan skriftligt – att provanställningen skulle avbrytas.

Petra vände sig då till sitt fackförbund och fick hjälp att driva fallet som diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Över ett halvår senare ingicks en överenskommelse där Petra fick ett engångsbelopp på två månadslöner. I överenskommelsen ingår att inte vidta några ytterligare åtgärder rörande händelserna och att inte uttala sig om omständigheterna i fallet.

Förlikning utvecklar inte juridiken

Lagen som verktygs jurist Ola Linder förklarar att båda parter kan tycka det är bra att ingå förlikning i det konkreta fallet eftersom de då slipper processa och vara exponerade i media.
—Ett mindre belopp kan verka lite för den enskilde, men risken är att inte få något alls om det drivs i domstol. För arbetsgivaren är det samtidigt inte någon större ekonomisk börda och processen blir inte offentlig.

Nackdelen med förlikningar är att juridiken inte utvecklas på området. Vi vet inte hur rätten hade avgjort de konkreta omständigheterna. För Lagen som verktyg, som samlar kunskapen om diskrimineringsfall, är nackdelen att området bara kan beskrivas generellt. Men det finns tillräckligt i tidigare praxis och pågående debatt för att här delvis reda ut vad som gäller för IT-tillgänglighet på statliga myndigheter.

Anpassning av IT-system kunde inte krävas

Jungelins fall från 2006 drevs av Diskrimineringsombudsmannen till Arbetsdomstolen som i fallet AD 2010 nr 13 övervägde vilka anpassningar som var skäliga att kräva av arbetsgivaren. Domstolen kom fram till att den anpassning som behövdes inte kunde krävas eftersom det skulle innebära en omfattande och dyr omprogrammering av hela ÄHS. Jungelin ansågs av bland annat den anledningen sakna ”sakliga förutsättningar” att klara arbetet. Det var därför inte fråga om diskriminering.

Med hjälp från bland annat Riksorganisationen Unga synskadade togs fallet som ett klagomål till FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Klagomålet rörde särskilt artiklarna 27, som handlar om rätten till arbete, och artikel 9 om tillgänglighet. I sitt yttrande från hösten 2014 pekar kommittén på den bedömningsmarginal staterna har för att avgöra vad som ska anses skäligt i det egna landet. Kommittén fann bland annat mot den bakgrunden att den svenska Arbetsdomstolen gjort en rimlig bedömning utifrån konventionens krav. En minoritet inom kommittén hade en skiljaktig mening och resonerade att framtida möjligheter för personer med funktionsnedsättning att få jobb borde vägas in i skälighetsbedömningen.

Det går att bygga tillgängliga IT-system

IT-system utvecklas hela tiden och så även de hjälpmedel som behövs för att kunna arbeta med systemen om man exempelvis har en synskada. Ofta fungerar tangentbordskommandon för att förflytta sig och skärmläsningsprogram kan presentera innehållet med tal eller via en display för punktskrift. En grundregel är att text går bra att läsa för alla, medan bilder – och ibland görs text i form av en bild – inte går att tolka.

Försäkringskassan har cirka 14.000 anställda och flera olika IT-system. Det finns ett äldre för bland annat adresser och ett nyare för telefoni, båda dessa fungerar bra med skärmläsningsprogram. Men ÄHS fungerar alltså inte, och för många av tjänsterna på myndigheten är det nödvändigt att använda detta – även på exempelvis kundtjänst.

Johan Wickman är hjälpmedelsexpert på företaget Insyn. Han hjälper personer med  synskada att få arbetssituationen att fungera.
—Det går att bygga tillgängliga IT-system, säger Johan Wickman. Men man måste bygga rätt från början. Hjälpmedlen som finns på marknaden är byggda utifrån de vanliga systemen som Office, Adobe och olika webbläsare. Mot dessa system kan alla tillverkare testa sina applikationer men för specialsystem finns inte den möjligheten. Ibland går det att ”lära” hjälpmedelsprogrammet med så kallad skriptning. Men det händer också att hjälpmedelsprogrammet inte hittar något alls och då är systemet helt otillgängligt.

ÄHS är i grunden konstruerat av myndigheten själv och bygger på Java, förklarar Johan Wickman. Java-applikationer är svåra att kombinera med skärmläsningsprogram, men kan ibland fungera med hjälp av Java Access Bridge. Men det hänger mycket på hur man har programmerat systemet.

Ett annat problem för många som använder skärmläsningsprogram är att allt fler system övergår till att öppnas via webben. Skärmläsaren har verktyg för att hitta saker på webben men då måste de vara programmerade enligt standard – det vill säga en knapp måste vara en knapp och inte bara ritad så att den ser ut som en knapp.
—För att ”bryggan” Java Access Bridge ska fungera måste programmet vara installerat på den egna datorn som en egen applikation. Det går inte att lägga till JAB på ett webbaserat program, förklarar Johan Wickman. Sedan ÄHS blev webbaserad är det därför omöjligt att använda med skärmläsningsprogram.

Johan Wickman har däremot jobbat med andra system som installeras på den egna datorn och fungerar bra med skärmläsningsprogram.
—Men det är allt för ofta jag får samtal från personer med synnedsättning som första dagen på det nya jobbet ska göra en webbutbildning som inte fungerar, säger han.

Dåliga upphandlingar ger otillgängliga system

Johan Wickman anser att grundproblemet är okunskap om tillgänglighet när upphandlingar görs.
—Om man på förhand hade räknat med att det kommer finnas arbetstagare med funktionsnedsättningar hade man sluppit dyra efterhandskonstruktioner, säger han. Men det känns som att myndigheterna struntar i sådana krav i kravspecifikationen.

Ibland har han ringt upp upphandlingsenheterna när han vet att de beställer nytt, men då bemötts av irritation och misstänksamhet.
—De ska skriva att ”programmet ska klara tredjepartsprogram” så att ett skärmläsningsprogram kan fungera i miljön. Att bara skriva att det ska gå att ändra fontstorlek och man ska kunna navigera med kortkommandon räcker inte.

Ett annat problem han möter är alla inhyrda konsulter på korta uppdrag.
—Myndigheterna sätter in nya projektledare så fort något nytt ska göras, säger han. På så sätt byggs ingen helhetskunskap upp.
Johan Wickman tycker att myndigheterna borde föregå med gott exempel när det gäller tillgänglighet.
—Försäkringskassan ska ju hjälpa människor med funktionsnedsättningar att komma ut på arbetsmarknaden och borde vara goda exempel på hur bra det kan vara. Så ser det inte ut idag.

Statliga myndigheter ska vara förebilder

Jungelins fall bedömdes enligt 1999 års diskrimineringslag eftersom händelsen skedde före 2009 då den nuvarande diskrimineringslagen trädde i kraft. Sedan dess har rättsläget utvecklats. Bristande tillgänglighet blev en form av diskriminering 2015.
Skälighetsbedömningen ska i dessa fall utgå från vad som gäller i annan lagstiftning.
—Men vad det innebär är än så länge oprövat, säger Ola Linder. Fler fall behöver drivas, och särskilt sådana som är på gränsen mellan uppenbara kränkningar av den enskildes rätt och det som kan ses som en omotiverad börda för arbetsgivaren.

Från 2017 finns även utökade krav i diskrimineringslagen om att arbetsgivare ska vidta aktiva åtgärder för att motverka diskriminering även för diskrimineringsgrunden funktionsnedsättning.
—Arbetsgivare ska genomföra förebyggande och främjande arbete genom att undersöka och analysera risker för diskriminering, vidta åtgärder mot dem och följa upp resultaten, säger juristen Hanna Gerdes som utbildar om aktiva åtgärder.

Det är för tidigt att säga om lagändringen från i år kommer att få någon effekt, men bristande tillgänglighet hos IT-system på myndigheter är en typisk fråga för aktiva åtgärder. Försäkringskassan – och andra myndigheter – måste nu på allvar börja fundera på hur systemen i framtiden ska bli mer tillgängliga. Självklart måste rätt krav ställas i upphandlingarna när nya system köps in eller byggs upp. Att arbeta med IT-tillgänglighet borde vara lika självklart som det idag är att arbeta med IT-säkerhet.

Myndighetsutövning är inte ett område som täcks av diskrimineringsförbudet, men det finns andra krav på hur statliga myndigheter ska utföra sitt arbete. Enligt förordning 2001:526 har statliga myndigheter ett särskilt ansvar att ”verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor”. Myndigheterna ska särskilt verka för att deras lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

lika allvarligt som otillgänglig entré

Malin Ekman Aldén är generaldirektör på Myndigheten för delaktighet, en kunskapsmyndighet som följer upp funktionshinderpolitiken och sprider kunskap inom området.
—Som statliga myndigheter har vi ett stort och tungt ansvar att vara förebilder, säger Malin Ekman Aldén. Ett syfte med förordning 2001:526 är att de statliga myndigheterna ska vara i framkant som fullt tillgängliga organisationer.

MFD:s egna uppföljningar visar att många myndigheter har gjort ett stort jobb i relation till sina olika målgrupper och kunder, men det saknas kunskap om hur det interna tillgänglighetsarbetet utvecklats, och till exempel hur många personer med funktionsnedsättning som rekryteras, hur väl kontor och verksamhetssystem fungerar för den som använder hjälpmedel och hur väl det interna arbetsmiljöarbetet tar tillvara funktionshinderperspektivet.
—Att kompromissa med tillgängligheten så att personer med funktionsnedsättning inte kan söka jobb eller jobba kvar på myndigheter svarar inte upp mot det ansvar myndigheter har, säger Malin Ekman Aldén. Att bygga in hinder i verksamhetsplattformar, lönesystem eller annat man som anställd är beroende av, är i mina ögon minst lika allvarligt som att ha en otillgänglig entré. Sådant måste omedelbart åtgärdas!

Men på MFD vet man av egen erfarenhet att det inte är lätt. I den snabba digitala utvecklingen finns både möjligheter och utmaningar.
—Men kunskap och kompetens finns i form av standarder och riktlinjer, säger Malin Ekman Aldén. Det finns även personer med hög kompetens och lång erfarenhet av att själva använda hjälpmedel som kan bidra till att kvalitetssäkra och utveckla bättre system.

Myndigheten har nu fått ett nytt regeringsuppdrag som ska bidra till att förebygga diskriminering i arbetslivet för personer med funktionsnedsättning.
—Min förhoppning och förväntan är att vi på MFD och andra statliga myndigheter ska vara goda exempel för hur ett förebyggande arbete ska göras i praktiken, säger Malin Ekman Aldén.

Vad säger Funktionsrättskonventionen?

Myndigheten för delaktighet – och många andra – arbetar utifrån FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som Sverige ratificerat. I artikel 9 om tillgänglighet slås fast att personer med funktionsnedsättning ska på lika villkor som andra få tillgång till bland annat ”information och kommunikation, innefattande informations- och kommunikationsteknik (IT) och –system…”. Staterna åtar sig att identifiera och undanröja ”hinder och barriärer mot tillgänglighet”.

Perspektivet i artikel 9 är främst tillgänglighet för allmänheten, men ”arbetsplatser” inkluderas i 9:1(a).  I artikel 27 åtar sig staterna att (g) ”anställa personer med funktionsnedsättning i den offentliga sektorn” och (i) säkerställa att skälig anpassning på arbetsplatsen erbjuds personer med funktionsnedsättning,

Allmän kommentar om tillgänglighet

En viktig källa för den praktiska uttolkningen av CRPD återfinns i de ”Allmänna kommentarerna”. I Allmän kommentar nr. 2 om tillgänglighet förtydligas att arbetsplatser måste vara tillgängliga. ”Vägran att anpassa en arbetsplats för personer med funktionsnedsättning utgör en förbjuden diskriminerande handling.” Även ”…kommunikation på arbetsplatsen som ingår i arbetsprocessen måste vara tillgänglig på teckenspråk, punktskrift, tillgängliga elektroniska format och alternativ skrift samt genom alternativa och kompletterande medel, former och format för kommunikation”.

Den allmänna kommentaren utgår från begreppet ”universell utformning” där tekniska hjälpmedel och assistans är sista utvägen. ”Verksamheter som är förpliktigade att tillhandahålla tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning” får inte ”underlåta att göra det genom att hänvisa till bördan det innebär. Men kommentaren tillägger att ”åtagandet att vidta skäliga åtgärder föreligger endast om genomförandet inte utgör en orimlig börda för verksamheten.”
”Syftet är att uppnå individuell rättvisa, i den bemärkelse att man säkerställer icke-diskriminering eller jämlikhet, med beaktande av individens värdighet, självbestämmande och val.”

Antidiskriminering och tillgänglighet i Försäkringskassans interna mål

Försäkringskassan är en välorganiserad myndighet med många interna styrdokument. Policyn för likabehandling har som mål att ingen på Försäkringskassan blir och upplever sig diskriminerad eller kränkt. Försäkringskassan ska vara en ”tillgänglig arbetsplats” och verka för likabehandling genom att systematiskt integrera (bland annat ett tillgänglighetsperspektiv i hela verksamheten.

Policyn konkretiseras i Likabehandlingsplanen som anger nolltolerans mot diskriminering som mål. Bland de inplanerade aktiviteterna för åren 2016-18 märks ”fysiska tillgänglighetsronder” och att ”utveckla nuvarande och framtida IT-system för anpassning till arbetsmiljö och diskrimineringslagstiftning”. Som arbetsgivare vill myndigheten vara ett föredöme ”i frågor som rör tillgänglighet, likformighet och delaktighet i arbetslivet”. Dessutom ska verksamheterna ges stöd att ta emot personer ”som har svårt att komma in på arbetsmarknaden” och cheferna ska utbildas i icke-diskriminerande rekrytering.

Försäkringskassans specifika krav på de egna IT-systemen regleras i dokumentet Gemensamma egenskapskrav (GEK). Här står att utvecklingen av IT-system ska vara användarcentrerad, vilket betyder att slutanvändarna ska involveras på ett strukturellt sätt och ingå i kravställningen.

I avsnittet om ”Tillgänglighet och användbarhet för användare med funktionsnedsättning” står att Försäkringskassans IT-stöd inte ska exkludera någon användare på grund av funktionsnedsättning. ”IT-stöden ska vara framtagna med dessa användargruppers behov i fokus. Användargrupperna ska involveras i kravställningsarbetet för att sedan kunna avgöra om IT-stöden utformats enligt användargruppernas behov.

”Användargränssnitten i IT-stöden ska vara anpassningsbara och möjliga att interagera med via hjälpmedelsprogramvara”, varmed bland annat avses ”skärmförstoringsprogram och talsyntes”. Men det medges i dokumentet att användarna tidigare inte varit i fokus och att Försäkringskassan därför har ett arv av olika IT-stöd som inte uppfyller dessa krav. Det är de IT-produkter “som tas i bruk” som ska vara tillgängliga.

Emma Hamilton, verksamhetsutvecklare på Försäkringskassans HR-stab, säger att Försäkringskassan är en viktig samhällsaktör och vill vara en attraktiv arbetsgivare för alla.
—Vi arbetar utifrån de konventioner, lagar och förordningar som styr arbetet inom mänskliga rättigheter och diskriminering och genomför de åtgärder som krävs av en stor myndighet, säger Emma Hamilton till Lagen som verktyg.

Tillgänglighetsarbetet gäller såväl medborgarna som de anställda. På Försäkringskassan känner man också till de nya kraven på aktiva åtgärder.
—I år har myndigheten förbättrat sin styrning och uppföljning av etik- och värdegrundsarbetet, säger Emma Hamilton. Åtgärderna innebär bland annat förtydligande av Försäkringskassans organisation och de interna processerna. Arbetet med aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen ingår här.

Möjligheten att arbeta och diskrimineringslagens gränser

I ett annat pågående diskrimineringsärende mot Försäkringskassans bristande tillgänglighet har Diskrimineringsombudsmannen stämt Försäkringskassan på grund av en kvinnas anmälan att webbtjänsten för föräldrapenning inte går att använda med skärmläsare. Här rör det sig alltså om de tjänster allmänheten använder, medan fallet med ÄHS handlar om intern tillgänglighet och möjligheten för personer med funktionsnedsättning att arbeta vid den statliga myndigheten Försäkringskassan.

Av Myndigheten för delaktighets uppföljningar framgår att utvecklingen på arbetsmarknadsområdet för personer med funktionsnedsättning är svag. När konjunkturen för övriga befolkningen pekar uppåt tenderar förutsättningarna för den som har nedsatt arbetsförmåga att stå still eller backa.
—Att kunna arbeta och försörja sig är centralt för delaktighet i samhället, oavsett funktionsförmåga, säger Malin Ekman Aldén på Myndigheten för delaktighet. Diskriminering i arbetslivet är något som oproportionerligt många personer med funktionsnedsättning upplever att de har blivit utsatta för.

Försäkringskassan har alltså sedan år 2006 haft kännedom (kanske även tidigare) om den bristande tillgängligheten i ÄHS och har sedan dess inte förbättrat systemet. Inga planer finns heller på att byta ut det. Det innebär att många personer med funktionsnedsättning år efter år utestängs från att arbeta på Försäkringskassan.
—Att Försäkringskassan inte tänkt långsiktigt och upphandlat rätt från början gör att personer med funktionsnedsättning missgynnas, säger Ola Linder.

Men eftersom diskrimineringslagen utgår från enskilda fall måste den rättsliga bedömningen av om en åtgärd hade kunnat krävas utgå ifrån den konkreta situationen.  Det är därför ovisst om diskrimineringsrätten i dessa lägen fungerar som det påtryckningsmedel som den är tänkt att vara. Den skiljaktiga meningen i CRPD-kommitténs yttrande över Jungelins ärende visar att kommittén inte var enig i synen på vilken relevans i bedömningen som framtida nytta av en åtgärd i ett enskilt fall har. Med kommitténs nya ordförande kanske bedömningen idag skulle bli en annan.

Om det i varje enskilt fall anses för omständligt att bygga om systemen, hur ska man då komma åt det faktum att människor på ett strukturellt sätt utestängs från arbete vid statliga myndigheter? Ett förslag som kommit in till Lagen som verktyg är att upprätta ett nationellt tillgänglighetsregister där företag och myndigheter får uppge vad som är tillgängligt. Då tvingas myndigheterna testa sina egna system och arbetssökande med funktionsnedsättning vet vad som gäller på förhand. Ett annat sätt kan vara att arbeta med strategisk processföring. Det är ett sätt för det organiserade civilasamhället att belysa strukturella missförhållanden och driva strategiska rättsprocesser för att  med juridiken som verktyg påverka samhället att minska diskrimineringen.

/Emil Erdtman

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *