GUIDE: Internationella regleringar inom diskrimineringsrätten

Sverige är medlem i Förenta nationerna, Europarådet och Europeiska unionen. I alla dessa internationella organ har det upprättats dokument som innehåller förbud mot diskriminering. Sverige har åtagit sig att vara bundet av dessa dokument och de har påverkat den nationella diskrimineringslagstiftningen på olika sätt. Här beskrivs något om organisationerna och relevant rätt rörande diskriminering som har samband med funktionsnedsättning. Avslutningsvis förklaras de internationella rättsordningarnas inbördes förhållande och förhållande till svensk rätt.

Förenta nationerna

et internationella skyddet för mänskliga rättigheter tar sin utgångspunkt i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948. Dess 30 artiklar spänner över medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Deklarationen är inte juridiskt bindande, men uttrycker en gemensam och politisk vilja till förverkligande av ett jämlikt samhälle där alla människor behandlas lika och inte diskrimineras. Principen om icke-diskriminering är en hörnsten inom Förenta nationernas system av mänskliga rättigheter. Diskriminering ses som en kränkning av de mänskliga rättigheterna.

Deklarationens första artikel talar om “lika i värde” (engelska: dignity) och den andra om lika rättigheter för alla. Var och en är berättigad till deklarationens alla rättigheter och friheter utan åtskillnad av något slag. Ingen ska hindras från att åtnjuta sina rättigheter på grund av hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. Funktionsnedsättning finns inte med i de tidigaste förteckningarna, men uppräkningen av diskrimineringsgrunder ska ses som exempel som kan ändras och utvecklas över tid.

Artikel 7 kompletterar synen på diskriminering: “Alla är lika inför lagen och är berättigade till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. Alla är berättigade till samma skydd mot alla former av diskriminering som strider mot denna förklaring och mot varje anstiftan till sådan diskriminering.”

FN:s konventioner om mänskliga rättigheter

Deklarationen har kompletterats med konventioner som blir rättsligt bindande för de stater som förbinder sig att följa dem. I FN-systemet för mänskliga rättigheter finns nio kärnkonventioner för olika områden. Principen om icke-diskriminering genomsyrar alla konventioner.

FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter antogs 1966 och ratificerades av Sverige år 1971. Det betyder att Sverige förpliktat sig att respektera och tillförsäkra att alla som befinner sig i Sverige och är underkastade landets jurisdiktion garanteras konventionernas rättigheter. De civila och politiska rättigheterna innebär att staten avstår från att ingripa. Dessa rättigheter har även positiva förpliktelser, men det är de sociala rättigheterna som kräver mest av aktiva åtgärder från stat, landsting och kommun.

1965 tillkom FN:s rasdiskrimineringskonvention och därefter följde rättighetskonventioner för särskilda grupper som kvinnor (1979), barn (1989), migrantarbetare (1990) och personer med funktionsnedsättning (2006). Det finns andra konventioner för skydd mot vissa grova kränkningar som tortyr, och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling (1984) och påtvingade försvinnanden (2010).

Konventionsrättigheterna följs upp av kommittéer som tillsammans med FN:s råd för mänskliga rättigheter övervakar att staterna följer konventionerna. Staterna rapporterar hur de lever upp till rättigheterna och civilsamhället kan lämna in alternativrapporter för att komplettera de statliga. Om staten även har ratificerat konventionernas tilläggsprotokoll kan enskilda personer lämna in klagomål och få ett juridiskt utlåtande från den aktuella kommittén.

FN:s konvention om rättigheter för personer för funktionsnedsättning

År 2001 tog Mexiko initiativ till en särskild konvention för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får sina rättigheter tillgodosedda. År 2006 antogs FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning av FN:s generalförsamling. Konventionen upprättades för att tydliggöra och stärka det skydd personer med funktionsnedsättning åtnjuter genom andra konventioner. Förutom att säkerställa att människor med funktionsnedsättningar kan göra anspråk på sina rättigheter syftar Funktionsrättskonventionen även till att förändra synen på människor med funktionsnedsättning i samhället. Utformningen av samhället ska vara universell och tillgänglig för alla människor. Individuella anpassningar kan behövas, men som en sista åtgärd.

Av konventionens första artikel framgår att “[k]onventionens syfte är att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning och att främja respekten för deras inneboende värde.”

Konventionen bör ses som en organism och användas som en helhet. Artiklarna ska balanseras och länkas till varandra för att förstärka enskilda frågor och bättre uppnå syftet med konventionen. Dess allmänna principer som finns i artikel 3 kan sägas vara en kompass som förklarar innebörden i varje artikel och vägleder när olika intressen står mot varandra. I artikel 4 står vad som behöver åtgärdas och vem som ska göra det. Även inledningspunkterna (före artiklarna) förtydligar konventionen. Ett viktigt exempel på vägledande uttalanden finns i inledningspunkt M som talar om det bidrag till samhällets mångfald som personer med funktionsnedsättningar utgör. Funktionsrättskonventionen är den första av FN:s konventionen som explicit pekar på flerfaldig diskriminering (inledningssats P) och kan därför användas strategiskt för att komma bort från den ofta opraktiska uppdelningen i olika diskrimineringsgrunder.

De allra flesta länder har ratificerat konventionen. Sverige gjorde det 2007 och sedan 14 januari 2009 är Sverige bundet av konventionen och det särskilda tilläggsprotokollet, som alltså innebär att enskilda eller grupper har möjlighet att klaga till en övervakningskommitté om de anser att deras rättigheter kränkts. Genom att ratificera konventionen åtar sig staterna att införliva dess intentioner och rättigheter i sina rättsordningar och samhällen. Den har en viktig ställning i Sverige, även om den inte är lag.

Kommitténs allmänna kommentarer vägleder tillämpningen

FN:s övervakningskommittéer för de olika konventionerna om mänskliga rättigheter tar fram allmänna kommentarer till de olika rättighetsartiklarna i respektive konvention. Kommittéerna består av framstående experter inom området och förklarar i kommentarerna hur artiklarna ska förstås och användas. Kommentarerna är inte rättsligt bindande, men även om kommentarerna alltså inte är hårda rättskällor kan de i olika sammanhang refereras till som stöd för argument eller vara inspiration till olika inlagor. Kommentarerna beskriver inte uttömmande hur rättigheterna ska tolkas, utan exemplifierar betydelsen av dem. Särskilt viktiga är de allmänna kommentarerna när en fördragskonform tolkning ska göras, det vill säga när de nationella reglerna tolkas i ljuset av fördraget eller konventionen.

Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning har hittills antagit fem allmänna kommentarer. Kommentar nr 2 om tillgänglighet (artikel 9) rekommenderar länderna att förstärka implementeringen av universell utformning genom att lagstifta om rätten till tillgänglighet eller förbjuda bristande tillgänglighet. Kommittén har rekommenderat att Tillgänglighetslagen inom EU ska följa kommentarens rekommendation. I utkastet till allmän kommentar nr 6 om jämlikhet och icke-diskriminering (artikel 5) diskuteras skälig anpassning och positiv särbehandling i förhållande till staternas ansvar för icke-diskriminering. Den kommentaren kommer förhoppningsvis vara vägledande i flera frågor som regleras av konventionen och åtagandena enligt artikel 5.

Europarätten

Europarådet bildades år 1949 och har idag 47 medlemsstater. Rådet bildades i syfte att förhindra en upprepning av de grymheter som pågått under Andra världskriget. År 1950 antogs Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen). Europakonventionen skyddar alla personer inom medlemsländernas jurisdiktion. Den  har inkorporerats i svensk lag genom SFS 1994:1219 och är sedan 1995 gällande lag i Sverige. Europakonventionen innehåller medborgerliga och politiska rättigheter och har utökats med tilläggsprotokoll där fler rättigheter fastställs. Europadomstolen prövar att medlemsstaterna lever upp till sina åtaganden enligt Europakonventionen.

Artikel 14 i Europakonventionen innehåller ett förbud mot diskriminering och innebär att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas alla personer oavsett kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet eller nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Enligt artikeln är diskriminering förbjuden enbart i samband med åtnjutandet av någon av konventionens rättigheter, vilket betyder att man inte kan stödja sig på diskrimineringsförbudet i situationer då den diskriminerande handlingen endast regleras genom nationell rätt. Vissa länder – dock inte Sverige – har ratificerat tilläggsprotokoll 12, som ger ett allmänt och fristående förbud mot diskriminering. Det utsträcker diskrimineringsförbudet genom att även nationella lagstiftningar mot diskriminering skyddas och därmed blir gällande i enlighet med Europakonventionen.

Europarådets reviderade sociala stadga är en motsvarighet till Europakonventionen inom området för sociala och ekonomiska rättigheter. Stadgan ratificerades av Sverige 1962 och innehåller bestämmelser om socialpolitik, arbetsmarknadspolitik, arbetsvillkor, arbetsskydd, förenings- och förhandlingsrätt, socialförsäkring och andra sociala trygghetsanordningar. Enligt artikel 15 ska medlemsstaterna arbeta för att personer med funktionsnedsättning får rätt till ett oberoende liv och tillåts delta i samhället. Det föreslås i punkt 2 ske genom att arbetsgivare uppmuntras att anställa personer med funktionsnedsättning och att arbetsförhållandena anpassas efter den enskildes behov.

Europeiska unionen

Inom Europeiska unionen skyddas personer mot diskriminering genom EU-lagstiftningen. Principen om icke-diskriminering utgör en grundläggande byggsten inom EU och ska beaktas vid tillämpningen av samtliga bestämmelser.

Fördraget om Europeiska unionen (FEU-fördraget) kan sägas utgöra EU:s “grundlag”. Här beskrivs EU:s mål, EU-institutionernas uppgifter och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Fördraget stadgar att unionen ska bygga på respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekten för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Enligt fördraget ska medlemsstaterna erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastslås i Europakonventionen. En följd av detta är att rättspraxis från Europadomstolen kan få en avgörande betydelse för tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelserna inom EU.

Dessutom stadgar Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF-fördraget) inom vilka områden EU får fatta beslut samt om hur besluten ska gå till. I FEUF-fördragets artikel 10 om icke-diskriminering bestäms att EU ska bekämpa all form av diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionsnedsättning, ålder eller sexuell läggning.

EU:s rättighetsstadga

När medlemsstaterna och EU:s institutioner tillämpar de gemensamma EU-lagarna ska hänsyn tas till EU:s stadga om de mänskliga rättigheterna (rättighetsstadgan) som tydliggör de grundläggande fri- och rättigheterna. I artikel 20 fastslås allas likhet inför lagen och i artikel 21 finner man principen om icke-diskriminering. Här står att ”all diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden”.

I likhet med Europakonventionen har rättighetsstadgan en artikel som särskilt berör personer med funktionsnedsättning. I artikel 26 står att unionen ska erkänna och respektera ”rätten för personer med funktionsnedsättning att få del av åtgärder som syftar till att säkerställa deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet”.

Några relevanta förordningar och direktiv

I de förordningar och direktiv som medlemsstaterna har antagit med stöd av EU-fördraget finns konkreta regler mot diskriminering. Förordningar är rättsakter som ska gälla på samma sätt i alla medlemsstater. Direktiv är rättsakter där resultaten som ska uppnås är bindande. De nationella myndigheterna har sedan frihet att bestämma över genomförandet.

I Busspassagerarförordningen, Tågpassagerarförordningen, Förordningen om passagerares rättigheter till sjöss och på inre vattenvägar och Förordningen om rättigheter i samband med flygresor stadgas att personer med funktionsnedsättning har en grundläggande rätt till transport. Transportör, utfärdare av biljetter eller researrangör får inte neka en person med funktionsnedsättning att resa med buss, tåg eller flyg så länge det inte strider mot några säkerhetsbestämmelser eller om det på grund av ett visst transportmedels storlek skulle vara omöjligt för en person med funktionsnedsättning att utnyttja detta resealternativ.

De internationella rättsordningarnas inbördes förhållande

De olika internationella rättsordningarna hänger ihop med varandra och de olika rättigheterna överlappar varandra. Svaret på frågan hur de internationella rättsordningarna förhåller sig till varandra är komplex och ska inte besvaras mer än översiktligt här, men det är bra att känna till den övergripande strukturen inom den internationella rätt som Sverige är bunden av för rättslig argumentation i diskrimineringsmål.

Sveriges ratificering av Funktionsrättskonventionen och andra internationella konventioner innebär bland annat att staten åtagit sig att implementera rättigheterna för att enskilda ska kunna åtnjuta dem. Wienkonventionen reglerar traktaträtten, vilket är juridiken kring internationella konventioner. Fördragskonform tolkning enligt Wienkonventionens artikel 31.3 c innebär att annan internationell gällande rätt ska beaktas vid tillämpning av konventioner.

Tre fall som avgjorts av Europadomstolen kan ge viss vägledning om hur de internationella rättskällorna förhåller sig till varandra enligt Wienkonventionens bestämmelser. Fallen gäller Europakonventionen och dess relation till Funktionsrättskonventionen (Cam mot Turkiet,
appl. no 51500/08), EU-rätten (Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi mot Irland, appl. no 45036/98) och ILO-rätten (Demir och Baykara, appl no 34503/97, särskilt paras 153-154). Fallet Cam mot Turkiet slår fast att Funktionsrättskonventionen ska användas som auktoritativ rättskälla när diskrimineringsskyddet enligt Europakonventionen tillämpas av Europadomstolen, vilket bekräftar den etablerade praxis som gäller enligt Wienkonventionen.

EU:s och Europarådets båda system kompletterar och stärker varandra. Bland annat fastställs vad som menas med en funktionsnedsättning i både EU-rättsliga domar och i tolkningar av begreppet i fall som drivs genom anmälningar utifrån Europakonventionen. Europeiska unionen har ratificerat Funktionsrättskonventionen och ska enligt EU-fördragets artikel 6.3 ansluta sig till Europakonventionen. EU står därigenom under extern kontroll av Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Av artikel 216.2 FEUF framgår att när Europeiska unionen ingår internationella avtal är unionens institutioner bundna av sådana avtal, och dessa har företräde framför unionens rättsakter enligt EU-domstolen. Hur relationen mellan EU och normerna enligt Europakonventionen ska säkerställas är än så länge olöst, eftersom EU:s tillträde till Europakonventionen hindrats av EU-domstolens yttrande 2/13. Yttrandet gör att den EU-konstitutionella situationen rörande skyddet för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter fortsätter att vara komplex.

Hur internationell rätt förhåller sig till svensk rätt

Juridiken skiljer på dualistiska och monistiska rättssystem. Sverige har ett dualistiskt rättssystem, vilket innebär att internationella överenskommelser inte automatiskt blir en del av den nationella rätten. Traktater som ingåtts av Sverige måste därför införlivas – antingen genom inkorporering eller transformering – för att bli gällande inför svenska domstolar och myndigheter. Till skillnad från ordningen i de dualistiska rättssystemen blir internationella överenskommelser direkt en del av nationella rätten i de monistiska rättssystemen.

Två undantag från den dualistiska principens tillämpning bör nämnas. Det första undantaget är att EU-rätten gäller före svensk rätt inklusive grundlagen genom den EU-rättsliga företrädesprincipen som etablerades av EG-domstolens dom i målet Costa mot E.N.E.L (mål 6/64). Det andra är Europakonventionens särställning som inkorporerad i svensk lag (1994:1219) och att riksdagen inte får stifta lag som står i strid med Europakonventionens bestämmelser (Regeringsformen 2 kap. 19 §). Därmed har EU-rätten och Europakonventionsrätten särställning som högre rätt även i svenska domstolar. Om svensk rätt står i strid med Europakonventionen ska den svenska rätten ge vika.

Svenska myndigheter och domstolar har i ljuset av Wienkonventionen en skyldighet att vid tillämpning av Europakonventionen, som är svensk lag, beakta andra konventionsåtaganden så långt detta är möjligt, men endast inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse. Detta kallas för fördragskonform tolkning och ska även göras utifrån samtliga konventioner när svensk rätt tillämpas av myndigheter och domstolar. Regeringen har konstaterat att det är en viktig del i genomförandet av de mänskliga rättigheterna enligt regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter (Skr. 2016/17:29).

Folkrättsligt får en stat inte åberopa sin nationella rätt som ursäkt för att inte uppfylla sina förpliktelser enligt en antagen traktat. Detta erkänner regeringen, men när tillämpningen undersöktes av Uppsala universitet visar resultaten att metoden nästan aldrig används.  Rapporten förklarar läget med att Sverige har ett dualistiskt system där den internationella rätten måste införlivas i den svenska rätten innan den kan tillämpas i domstol eller myndighet. Ytterligare förklaringar är att det saknas folkrättslig kompetens, vana att hantera den internationella rätten och tydlig styrning från riksdag och regering gällande om och hur myndigheterna ska förhålla sig till Sveriges internationella åtaganden.

Funktionsrättskonventionen har sällan väglett svenska domstolar. Däremot kan parterna i en rättsprocess använda sig av konventionen i sin argumentation. Statens skyldighet att tillämpa konventionerna har fått genomslag särskilt för Europakonventionen. Detta visar hur argumentation inför domstol har spelat en mycket viktig roll för implementeringen av de mänskliga rättigheterna.

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *

Denna webbplats använder Akismet för att minska skräppost. Lär dig hur din kommentardata bearbetas.