REPORTAGE: Jungelins klagomål till FN

Efter Arbetsdomstolens dom i februari 2010 (som vi skrivit om tidigare) gick livet vidare för Marie-Louise Jungelin. Hon skilde sig (och bytte efternamn) och hade tre barn att försörja.
—Att fortsätta med rättsprocessen var inte högsta prioritet, säger hon.

Däremot tyckte Riksorganisationen Unga Synskadade (US) att det vore intressant att driva fallet vidare. Eftersom Arbetsdomstolens domar inte går att överklaga ansåg US att ärendet borde prövas i förhållande till FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (Funktionshinderkonventionen). Denna antogs inom FN 2006 och började gälla i Sverige 2009 tillsammans med det tilläggsprotokoll som ger enskilda människor rätt att lämna in klagomål om brott mot Funktionshinderkonventionen.

Fullmakt

Marie-Louise Jungelin gav US fullmakt att driva ärendet och även Synskadades riksförbund ställde sig bakom ett klagomål. Mikael Ståhl var vid den här tiden politisk sekreterare på US.
—Vi tyckte det var principiellt intressant att en så stor och viktig myndighet som Försäkringskassan inte behövde anpassa sina system, säger han. Om domen i Arbetsdomstolen blev slutgiltig skulle liknande fall i fortsättningen inte heller räknas som diskriminering, resonerade man på Unga Synskadade.

Styrelsen beslutade att skriva till den FN-kommitté som tar emot och behandlar klagomål som rör Funktionshinderkonventionen. Mikael Ståhl läste in sig på ämnet och skrev alla inlagorna till FN.
—Det var spännande eftersom Funktionshinderkonventionen ar ny, men vi insåg inte hur mycket tid det skulle ta, säger han. Han fick lov att sätta sig in både i internationell juridik och FN-byråkratin.

Klagomålet

Klagomålet skickades in till FN-kommittén i februari 2011. Att även den tidigare FN-rapportören i funktionshinderfrågor Bengt Lindqvist skrev under ökade trovärdigheten, tyckte man. Klagomålet argumenterade för att Arbetsdomstolens dom stred mot konventionsartiklarna 5 om icke-diskriminering och 27 om arbete och anställning samt artikel 36 om situationen generellt för personer med funktionsnedsättning. Att inte anpassa en arbetsplats för att ge en person möjlighet till arbete på jämförbara villkor är diskriminering.

I klagomålsskrivelsen lyftes även in att anpassning för en person leder till att flera personer med funktionsnedsättning kommer att kunna få arbete i framtiden. Ett annat argument var att Arbetsdomstolens dom utgjorde en kränkning av Jungelins rättigheter enligt Funktionshinderkonventionen. AD borde ha prövat fallet mot konventionen eftersom den gällde i Sverige när domen kom 2010.

Frågan om klagorätt

Internationella kommittéer som den för Funktionshinderkonventionen har kriterier för att pröva ett fall eller inte. Det kan handla om tiden för händelsen eller att händelsen ska gälla en åtgärd eller underlåtenhet som berör enbart en individ.

Det första svaret från FN var oväntat negativt. Handlingarna skickades tillbaka med en lista över flera skäl till varför ärendet inte kunde tas upp till prövning av FN-kommittén. Bland annat hävdade svaret att klagomål måste inlämnas av den berörda personen själv eller en auktoriserad representant. När Mikael Ståhl läste Tilläggsprotokollets avsnitt om individuell klagorätt såg han klart och tydligt att såväl individer som grupper av individer kan klaga. Och visst borde väl Unga Synskadade räknas som auktoriserad representant? Han blev förvånad över att FN-kommittén bedömde att klagomålet inte kunde granskas.

Tilläggsprotokollet säger också att kommittén inte tar upp klagomål som är anonyma eller handlar om sådant som tidigare prövats.  Man måste dessutom ha uttömt tillgängliga och effektiva inhemska rättsmedel. Det kan handla om att först ha överklagat nationella domstolars och myndigheters beslut hela instansordningen ut. Klagomålet får slutligen inte vara uppenbart ogrundat.

Kommittén prövar i regel inte heller händelser som inträffat innan det aktuella landet godkänt kommitténs granskande roll genom att ratificera tilläggsprotokollet, om det inte är så att omständigheter i målet fortsatt att löpa och därmed skett efter ratificeringsdatumet. Just detta skulle bli en knäckfråga för beslutet om FN-kommittén för Funktionshinderkonventionen skulle ta upp Jungelins klagomål till prövning eller inte.

Statens observationer

Mikael Ståhl svarade FN-kommittén med argument som var grundade på tilläggsprotokollet. Det resulterade i att kommittén trots allt tog upp ärendet och – enligt Tilläggsprotokollet – begärde att staten inom ett halvår skulle ge sin syn på saken.

Svenska statens svar från 2012 ifrågasätter däremot om det är rätt av FN-kommittén att ta upp fallet till prövning. Staten har främst två juridiska invändningar. För det första påstår staten att klagomålsskrivelsen huvudsakligen är ett abstrakt resonemang om hur svensk lagstiftning förhåller sig till Funktionshinderkonventionen och inte fokuserar på det individuella fallet. En sådan invändning kallas ”actio popularis” och kan medföra att ärendet inte ska prövas eftersom de klagande parten egentligen inte varit direkt berörd av statens agerade.

Den andra processinvändningen handlar om vilka omständigheter i tiden som FN-kommittén har mandat att uttala som om. Den händelse som Arbetsdomstolen tog upp ägde rum 2006 och FN-kommittén gavs inte rätt att pröva svenska individuella ärenden förrän 2009, då Sverige förband sig till Tilläggsprotokollet. Det är nämligen en folkrättslig princip att inte tillämpa konventioner på tiden innan de trätt i kraft.

Vidare ansåg staten att konventionens krav redan uppfylls av den svenska grundlagen (Regeringsformen 1:2). De svenska kraven på att anpassningar ska vara skäliga ansågs ligga helt i linje med artikel 5 och 27 i Funktionshinderkonventionen. Ytterligare ett argument var att Diskrimineringsombudsmannen varit ombud och att AD är en specialiserad domstol på arbetsrätt. Staten ansåg att detta talar för att processen varit korrekt och domslutet riktigt.

Kommitténs beslut

I april 2013 kom FN-kommitténs slutgiltiga beslut att ändå ta upp klagomålet till granskning. Kommittén fann för det första att det inte fanns något hinder mot att ta upp fallet på grunden actio popularis. Jungelin var direkt berörd genom att Arbetsdomstolen gjorde en individuell prövning av hennes fall. Enligt kommittén handlade alltså inte domen om abstrakta lagstiftningsfrågor.

Däremot var tidsfrågan mer komplicerad. Kommittén för ett långt resonemang om detta, men kommer fram till att domen från 2010 var en relevant del av händelseförloppet och alltså låg inom den tidsperiod då Funktionshinderskonventionen och Tilläggsprotokollet var i kraft i Sverige. De inhemska rättsmedlen hade dessutom uttömts. FN-kommittén såg slutligen inga processhinder och menade sig ha mandat att ta upp ärendet till granskning.

Efter en sista vända med inlagor kom FN-kommitténs slutgiltiga beslut i november 2014. Huvudfrågan var om den svenska Arbetsdomstolen skyddat Jungelins rättigheter enligt Funktionshinderkonventionen eller inte. Kommittén pekar i sitt slutgiltiga utlåtande på att svenska lagar inte kräver att myndigheter ska vara tillgängliga, men att de som arbetsgivare har ett ansvar att skapa tillgänglighet för framtida arbetstagare.

Artikel 5 i Funktionshinderkonventionen beskriver skäliga anpassningar som ”nödvändiga och lämpliga justeringar” som staten ska ålägga arbetsgivarna att genomföra. Men för att anpassningarna ska vara utkrävbara får de inte innebära en alltför stor ekonomisk börda för arbetsgivaren.. När det gäller att bedöma vad som är skälig anpassning ger Funktionshinderkonventionen staterna utrymme för en egen ”bedömningsmarginal” där de enskilda staterna själva avgör vad som är skäligt i landet. Kommittén såg heller inga uppenbara rättsliga felaktigheter i domen och drog därför slutsatsen att den svenska domen inte stred mot Funktionshinderkonventionen.

En oenig kommitté

Sex av kommitténs 16 ledamöter var inte eniga med majoritetens beslut. Dessa oliktänkande skrev en gemensam bilaga som i stora drag följer argumentationen i det svenska klagomålet. De menar att Försäkringskassan inte tillräckligt utredde de anpassningsåtgärder som Diskrimineringsombudsmannen förde fram i Arbetsdomstolen. Arbetsdomstolen borde också ha tagit hänsyn till andra möjliga stödåtgärder, till exempel lönebidrag och personligt biträde.

Fem av de avvikande menar att de föreslagna anpassningarna också bidrar till Försäkringskassans förmåga att kunna anställa fler personer med likartad funktionsnedsättning i framtiden, och att den dimensionen ska tas med i bedömningen av vad som är skälig anpassning. Att ge fler personer med funktionsnedsättning möjlighet till jobb väger tyngre än engångskostnaden, enligt den avvikande gruppen. Anpassningar är visserligen individuella, men även nyttan för en större grupp människor ska vägas in.

Theresia Degener var en av de fem oliktänkande. Hon forskar om funktionshinderjuridik i tyska Bochum och tycker det är viktigt att avvikande meningar läggs till handlingarna eftersom de bidrar till att rättsutvecklingen drivs framåt.
—Här bidrog vi till en utveckling av begreppet skäliga anpassningsåtgärder, säger hon.
Den sjätte personen av de avvikande ställde sig inte bakom argumentet att framtida anställningar ska vägas in i skälighetsbedömningar som rör individuella diskrimineringsärenden.

I backspegeln

När Mikael Ståhl ser tillbaka på de fyra år det tog att driva ärendet i FN är han eftertänksam..
—Vi visade på möjligheten att klaga när svenska rättsmedel är uttömda, säger han. Samtidigt var intresset utanför funktionshinderrörelsen litet. Någon studenttidning skrev om det, inte mer.
Hans råd till organisationer som vill driva liknande ärenden och inte har egna jurister är att driva fallen tillsammans med diskrimineringsbyråer eller samarbeta mer med Diskrimineringsombudsmannen. Mikael tycker själv att man måste vara helt säker på att vinna för att det ska vara mödan värt att klaga till FN-kommittén.
—Det krävs nog ganska mycket för att FN ska gå emot nationella domstolar, tror han.

/Emil Erdtman och Ola Linder

Tack till Caroline Tovatt för foton!