Sällan har ett uppsatsämne legat så rätt i tiden. I regeringsförklaringen från den 21 januari ingår att inrätta en svensk institution för mänskliga rättigheter. Anna Zotééva, som tidigare arbetat som jurist i projektet Lagen som verktyg, har skrivit sin examensuppsats i juridik vid Stockholms universitet på ämnet. Lagen som verktyg tycker att uppsatsen fördjupar diskussionen om behovet av, och potentialen i, en MR-institution i Sverige. Ett starkare institutionellt skydd behövs för mänskliga rättigheter i praktiken. Vi är mycket glada över Annas insatser och hennes välskrivna uppsats, som kommer vara till nytta i det fortsatta arbetet.
Innehåll
I sitt examensarbete MR-institutionen: universalmedel för stärkt rättighetsskydd? Är Sverige i behov av en MR-institution i enlighet med Parisprinciperna? undersöker Anna Zotééva behovet av en svensk MR-institution mot bakgrund av enskilda personers rättighetsskydd. Uppsatsen använder rättspolitisk metod och föreslår hur rättsreglerna ska ändras för att bättre tillgodose sina ändamål.
Regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter och i t ex SKL:s rapport Mänskliga rättigheter i kommuner, regioner och landsting uppger att det finns brister i Sveriges efterlevnad av mänskliga rättigheter. Promemorian Mänskliga rättigheter i Sverige (Ds 2001:10) konstaterar att det saknas relevant praxis i diskrimineringsärenden och brister i tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Vilket behov en nationell MR-institution skulle fylla har däremot inte utretts.
Trots att Sverige på papperet uppfyller de flesta internationella krav finns ingen undersökning av hur de mänskliga rättigheterna skyddas i Sverige. I den senaste FN-granskningen (Universal Periodic Review) från 2015 rekommenderades Sverige förutom att inrätta en MR-institution bland mycket annat att förbättra tillämpningen av diskrimineringslagstiftningen, bredda DO:s mandat och bekämpa hatbrott, rasism och främlingsfientlighet, samt säkerställa skydd för minoriteter och personer med funktionsnedsättning.
Den senaste i raden av utredningar om hur en MR-institution kan organiseras gjordes av Lise Bergh och betänkandet publicerades i november 2018. Flera av civilsamhällets MR-organisationer har drivit på – bland annat genom ett särskilt nätverk – för att en svensk MR-institution ska bildas. Den 21 januari 2019 klargjorde alltså den tillträdande regeringen att det blir av.
Ingen MR-tradition i Sverige
Anna Zotééva kommer från Ryssland och har fascinerats av att Sverige har ett helt annat statsskick än andra länder, som ofta har tydlig maktdelning och t ex författningsdomstol. Justitieombudsman (som bildades 1809), förvaltningens oberoende vid myndighetsutövning och förbud mot ministerstyre är svenska uppfinningar. Skyddet för mänskliga rättigheter är också speciellt med regeringsformen och de två olika grundlagarna Tryckfrihetsförordningen (1949:105) och yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469).
Den svenska kodifieringen av individuella fri- och rättigheter skedde först i 1974 års regeringsform och är kortare än t ex franska och amerikanska rättighetskataloger. Termen mänskliga rättigheter är relativt ny i den svenska rättstraditionen och har främst förknippats med det internationella rättighetsskyddet, medan termen ”grundläggande rättigheter” har använts för nationella förhållanden.
En rättighetsbaserad argumentation har varit ovanlig i de svenska domstolarna och politiskt har majoritetsstyre gällt, oavsett MR-principer, något som kan drabba minoriteter av olika slag. Anna skriver i uppsatsen: ”Individuella rättigheter och deras utkrävbarhet har inte prioriterats i Sverige; i stället har det ansetts att den kontroll som utförs av ombudsmän är tillräcklig för att säkerställa rättigheternas efterlevnad.”
Mycket förändrades i och med Sveriges medlemskap i EU 1995, då även Europakonventionen blev svensk lag. Den kontinentala synen på utkrävbara rättigheter har därmed kommit till Sverige och makten har delvis förskjutits från riksdagen till domstolarna, som ska garantera att grundläggande principer inte överträds av det allmänna.
Internationella krav på en nationell MR-institution
1946 antog FN:s ekonomiska och sociala råd en resolution som uppmanade medlemsstaterna att överväga att inrätta kommittéer för mänskliga rättigheter med syfte att underlätta samarbetet mellan staterna och FN:s nyinrättade kommission för mänskliga rättigheter.
1993 skrev Sverige på FN:s så kallade Wiendeklaration som uppmuntrar alla länder att inrätta en oberoende nationell institution för mänskliga rättigheter, som ska främja, skydda och övervaka mänskliga rättigheter. Kanada och Nya Zeeland inrättade sådana 1977.
1993 antog FN även Parisprinciperna (Principles relating to the Status of National Institutions) med minimistandarder för de nationella MR-institutionerna och beskrivning av deras organisation och mandat. Kravet finns även i funktionsrättskonventionen från 2006.
Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI) ackrediterar MR-institutioner och delar in dem i A, B och C-status. Idag finns 122 nationella MR-institutioner runtom i världen, bland annat i Norden (förutom Island) och de flesta europeiska länderna. Svenska DO förlorade sin A-status 2011, bland annat på grund av bristande mångfald i sammansättningen och sitt begränsade mandat. Men DO är alltjämt den myndighet som representerar Sverige i GANHRI.
Gott rykte dålig orsak till inrättande
I Sverige finns ingen myndighet som övervakar efterlevnaden av denna konvention – eller andra folkrättsliga åtaganden. Det saknas en myndighet som koordinerar det övergripande ansvaret för insatserna på MR-området.
En MR-institutions uppgift är att övervaka situationen för mänskliga rättigheter i sitt land och föreslå lagändringar samt bedriva rådgivning, utbildning och forskning. De ska kontrollera att de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter får genomslag nationellt.
Att någon MR-institution inte inrättats i Sverige 26 år efter Parisprinciperna tyder enligt Anna Zotééva på att det finns ett motstånd. JO har argumenterat att ytterligare en myndighet inte nämnvärt skulle förbättra situationen för mänskliga rättigheter, utan att Parisprinciperna redan säkerställs av nuvarande myndigheter.
Regeringens argument för en MR-institution har handlat om att bevara Sveriges goda rykte, ”utrikespolitiska handlingskraft” och att vara en förebild för andra länder. Sverige har ju flera gånger dömts i Europadomstolen. Men att inrätta en ny myndighet bara för att tillfredsställa internationella organ utan tydlig vision om vad myndigheten ska göra är meningslöst, enligt Anna Zotééva. Det måste finnas definierade brister i människorättsskyddet och möjligheter för MR-institutionen att avhjälpa dessa.
Finns konstitutionella hinder?
Juridiskt ser Anna Zotééva vissa problem med att kombinera Sveriges speciella konstitutionella modell med Parisprinciperna. En MR-institution enligt principerna skulle i någon mening kunna få samma status som riksdag och regering. Den mest grundläggande principen i den svenska statsrätten är folksuveränitetsprincipen, att all offentlig makt utgår från folket som utövar denna makt genom riksdagen, som därmed har högsta ställning i statsorganens hierarki.
Om en MR-institution lämnar förslag på nya författningar kan det bryta mot riksdagsordningen (2014:801) som säger att bara riksdagens ledamöter eller regeringen kan lägga lagförslag. Uppgiften att övervaka om nationell rätt är harmoniserad med Sveriges internationella åtaganden kan också bryta mot den svenska konstitutionella ordningen, och MR-institutionen kan då uppträda som ett internationellt organ inom nationella gränser.
Tendensen är dock att svensk rätt alltmer anpassar sig till internationella och regionala regleringar. Riksdagsordningen kan ändras, och redan idag har JO genom en tilläggsbestämmelse rätt att göra framställningar hos riksdagen.
Utredningsförslaget att MR-institutionen får föreslå utvidgningar av Sveriges folkrättsliga åtaganden är inte en form av övervakning utan mer av ”lämplighetsövervägande”. Rekommendationen skulle ju också kunna vara att inte ansluta sig till en viss internationell överenskommelse. Idag har bara BO ett sådant uppdrag gällande Barnkonventionen (som blir lag 2020). Men några problem har inte Danmark och Finland, som har snarlika statsskick, sett med deras MR-institutioners mandat.
Internationell jämförelse
För jämförelse (komparativ metod) tittar hon särskilt på MR-institutionerna i Danmark, Finland och Tyskland. Att jämföra med länder som har common law-system, som de anglosaxiska länderna, är svårare och inte lika belysande för de konstitutionella frågorna.
Danmark
Danmark har sedan 1987 ett Institut for Menneskerettigheder, IMR, som sedan 2002 är MR-institution. IMR jobbar mest med tillsyn och forskning, men kan i principiella frågor också väcka talan i Diskrimineringsnämnden, som prövar alla inkomna klagomål. I och med att anmälaren har möjlighet att delta i nämndens förfarande och erhålla ersättning för diskriminering får de ett effektivt rättsmedel. Myndigheten prövar över 90 procent av klagomålen, att jämföra med svenska DO som utreder ca 10 procent – och JO som utreder ca 30 procent. Medan Sveriges DO sätter främjande framför tillsyn och inte effektivt prövar diskrimineringsanmälningar har alltså Danmark en övervakande myndighet och en som fokuserar på ärendehandläggningen. Sverige har heller ingen domstol med ett särskilt ansvar för mänskliga rättigheter där enskilda kan pröva sina fall utan att riskera att tvingas betala omfattande rättegångskostnader, något som enligt Anna Zotééva talar för att en svensk MR-institution borde hantera klagomål.
Finland
Den finska grundlagen från 2000 har en utförlig rättighetskatalog. Finlands MR-institution från 2012 ligger under riksdagen och är nationellt tillsynsorgan enligt funktionsrättskonventionens artikel 33. Den kan stödja enskilda i diskrimineringsprocesser i domstol om tvisten är viktig för rättstillämpningen. Diskriminerings- och jämställdhetsnämnden är ett domstolsliknande organ som kan lämna utlåtanden om principiella diskrimineringsfrågor på begäran av domstol. Den kan även förbjuda en diskriminerande part att upprepa diskriminerande åtgärder eller ålägga denne att vidta åtgärder för att diskriminering ska upphöra. Både Danmark och Finland har fler diskrimineringsgrunder än Sverige.
Tyskland
Tyskland har en tydlig maktdelningsprincip mellan lagstiftande, verkställande och dömande makt. Konstitutionen från 1949 har en omfattande och detaljerad rättighetskatalog med principdeklarationer om rättigheternas ställning. Enligt grundlagen kan enskilda alltid vända sig till domstol om de anser att deras rättigheter har kränkts, i vissa till författningsdomstolen, som har en övergripande domstolskontroll över mänskliga rättigheter. I dessa processer riskeras inte heller omfattande rättegångskostnader. Tysklands har sedan 2001 en MR-institution med A-status. Den är en ideell förening och har bland annat ansvar för funktionsrättskonventionens efterlevnad, men kan inte pröva enskilda fall eller utfärda sanktioner. Det finns även en antidiskrimineringsbyrå på federal nivå.
En MR-institution med klagomålsförfarande behövs
Vissa ser klagomålshantering som MR-institutioners kärnverksamhet, men det fanns inte med i utredningsförslaget, och inte heller direktiven till utredningen, med argumentet att det är resurskrävande och att nuvarande myndigheter, som exempevis DO, redan anses göra detta. Parisprinciperna reglerar hur klagomål ska hanteras, men sådan verksamhet är inget krav.
Anna Zotééva kommer fram till att rättighetsskyddet brister i förhållande till utkrävbarheten av rättigheterna. Därför bör det undersökas hur ett klagomålsförfarande över kränkningar av mänskliga rättigheter kan implementeras i den svenska rättsordningen. Men i klagomålsförfarandet framträder konflikten mellan den tilltänkta MR-institutionen och den svenska nationella rättsordningen ännu starkare.
Utredaren har definierat vilka MR-frågor och rättskällor institutionen skulle arbeta med, något som blir särskilt nödvändigt med en klagomålsfunktion. Uppdraget att ”skydda och främja mänskliga rättigheter” är nämligen vagt och otydligheten kring begreppet mänskliga rättigheter kan leda till svårigheter med att överblicka vilka ärenden som kan bli föremål för prövning hos den tilltänkta MR-institutionen. Om MR-institutionen skulle pröva alla ärenden som har inslag av mänskliga rättigheter kan den börja likna en författningsdomstol.
MR-institutionens uppgift och placering
Regeringen föreslog i skrivelsen Skr. 2016/17:29 en MR-institution under riksdagen med JO som huvudman, något som riksdagen avstyrkte efter en riksdagsskrivelse av Hans-Gunnar Axberger (rskr 2017/18:98), som menade att detta skulle göra om JO i grunden. Även om mandaten delvis liknar varandra intar JO en neutral position till andra statliga organ, medan MR-institutionen ska vara ombud och förespråkare för mänskliga rättigheter.
Att göra om DO till MR-institution har också avfärdats eftersom det skulle ge myndighetens arbete en helt annan karaktär. DO:s uppdrag omfattar en begränsad del av mänskliga rättigheter, medan MR-institutionens mandat utgår från ett helhetsperspektiv. Utredaren Lise Bergh föreslog att lägga DO:s främjandeuppdrag på MR-institutionen och låta DO fokusera på tillsyn för att få en tydligare uppdragsfördelning samt inrätta institutionen som en ny myndighet.
Få länder har samlat hela ansvaret för mänskliga rättigheter hos en enda institution. Ett alternativ till en ny MR-institution är att utvidga nuvarande myndigheters uppdrag, att se överlappning som sund konkurrens eller ett extra starkt skydd. Men eftersom Parisprinciperna kräver EN institution med brett mandat kan det bli svårt.
Om Sverige inte inför ett nytt klagomålssystem måste tillgången till rättsmedel säkras på annat sätt. Ett förslag är en domstolsliknande nämnd där enskilda har möjlighet att yttra sig och lägga fram sin talan. Betänkandet SOU 2016:87 Bättre skydd mot diskriminering föreslog en sådan lösning för diskrimineringsfrågor. En möjlighet är att göra om DO till en sådan nämnd.
Andra reformer som Anna diskuterade är att höja takbeloppet för förenklade tvistemål så att motpartens rättegångskostnader vid förlust undviks för käranden. En utvidgning av domstolarnas roll i diskrimineringstvister skulle kunna innebära att domstolen inte blir bunden av parternas yrkanden och rättsfakta som åberopas. Det behövs fler lagändringar för att säkerställa en reell tillgång till rättsmedel för enskilda vars rättigheter kränkts.
Ansvarsområdet måste vara tydligt
Den svenska riksdagen har inte resurser för att utöva tillsyn över att Sveriges konventionsåtaganden efterlevs fullt ut. Det gör att vissa rättigheter som Sverige lovat att respektera inte upprätthålls. Det är därför önskvärt med ett organ som kan tolka de internationella konventionerna och arbeta för att de får större utrymme i rättstillämpningen.
Anna Zotééva kommer fram till att diskrimineringsskyddet i Sverige är svagt och att det svenska rättegångssystemets brist på access to justice åsidosätter principen om allas likhet inför lagen. I många fall har enskilda inte någon reell tillgång till de rättsmedel som formellt sett finns. Sverige behöver därför en MR-insitution enligt Parisprinciperna för att dagens myndigheter inte täcker alla människorättsområden och även för att stärka ”access to justice”.
Myndighetsstrukturen för mänskliga rättigheter behöver därför stärkas i Sverige. Fördelarna med en MR-institution är att den kan ge mänskliga rättigheter en mer framträdande roll i den politiska och juridiska debatten, driva på de individuella rättigheternas genomslag nationellt och samordna andra aktörer på området samt vara brobyggare (och förmedlare av lokala skillnader) mellan de nationella institutionerna och de internationella organisationerna.
Enligt Anna Zotééva är en MR-institution som självständig myndighet att föredra. MR-institutionen kan vara den aktör som koordinerar, stödjer och utvärderar andras insatser. En lösning kan i och för sig vara ett separat klagomålsförfarande. Det är nämligen en av de viktigaste uppgifterna för en eventuell MR-institution eftersom rättigheterna ger liten effekt om de inte kan omsättas i praktiken. För att det ska vara rättssäkert bör det tydliggöras vilka rättigheter som ingår i institutionens ansvarsområde. Man måste tydligt definiera vilket ansvarsområde MR-institutionen har och vilka rättighetsfrågor den har ansvar för. Anna Zotééva skriver:
”Förhoppningsvis kommer rättsutvecklingen i Sverige så småningom att nå det stadium då fokus ligger på att stärka de individuella fri- och rättigheterna och deras utkrävbarhet ytterligare så att inrättandet av ett organ med omfattande rättsprövnings- och främjande befogenheter kan bli aktuellt.”
/Emil Erdtman
Läs hela uppsatsen
är en ideell förening som utreder och driver diskrimineringsfall 
Stöd rättsprocesserna via swish 123 063 01 94