Ny termin, nya förväntningar och nya problem
Sommaren går mot sitt slut och runt om i Sverige återvänder barn och elever till sina förskolor och skolor. Många ser med en skräckblandad förtjusning fram emot kommande hösttermin. En period fylld av ny kunskap, nya upplevelser och nya kontakter.
Det bästa vore om skolstarten blev en positiv händelse för alla barn och elever, men så är dessvärre inte fallet. För många, såväl elever som vårdnadshavare, tycks detta vara en mycket ansträngande period. Detta märks bland annat genom den ökade andelen skolrelaterade frågor som Lagen som verktyg mottar i samband med skolstart.
Mot bakgrund av de problem och orosmoment som görs sig påminda då vardagen startar på nytt kommer ett seminarium med fokus på frågor rörande skolan att anordnas den 3 september klockan 12.00 – 15.00 i Farsta, Stockholm. Varmt välkommen!
För den som vill förbereda sig inför seminariet eller bara öka sin förståelse för skolans struktur och vilken stöd och stöttning som ska erbjudas barn och ungdomar med funktionsnedsättning kommer i denna artikel grundläggande information om hur skolväsendet är uppbyggt, vem som bär ansvar för vad, och vilket stöd och stöttning elever och vårdnadshavare kan kräva.
Det svenska utbildningsväsendet är mycket komplext och skolstrukturen är inte alldeles enkel att överskåda. Informationen är på inget sätt uttömmande, men vår förhoppning är att denna grundläggande beskrivning av ansvarsfördelningen på skolområdet ska att underlätta arbetet för att lösa mer specifika problem.
Innehåll
Vem bestämmer över skolan?
Riksdag och regering
Sedan skolväsendet kommunaliserades år 1991 är kommunerna ytterst ansvariga för de flesta skolor. Detta är dock en sanning med modifikation. I enlighet med bestämmelserna i skollagen 2 kap 4 § ska nämligen staten ansvara för ”specialskolan och sameskolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola”. Anledningen är att dessa skolformer ansetts ha specifika särdrag.
På specialskolor ska det till exempel finnas specialkompetens och särskilt avpassade hjälpmedel som elevernas hemkommuner i allmänhet inte har möjlighet att tillhandahålla på egen hand. Här anses därför ett statligt huvudmannaskap motiverat. (s 234 i Proposition 2009/10:65)
I skollagens inledande kapitel (se främst 8 – 9 §§) framkommer att barn- och ungdomar ska garanteras en likvärdig skola. Därmed är det nödvändigt att staten har ett visst inflytande över såväl allmänna som enskilt bedrivna skolor. Genom lagar, exempelvis skollagen, och förordningar, exempelvis skolförordningen, beslutar riksdag och regering om ramarna för skolans verksamhet. Kommunerna och de fristående skolornas huvudmän får dock bestämma hur dessa mål ska uppnås. Grundskolan ingår således i ett målstyrt system med ett stort lokalt ansvar.
Kommunen och andra huvudmän
I skollagen 2 kap 8 § framkommer att ”huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i denna lag”. Skolans huvudman har således det främsta ansvaret för skolan. Men vem som är huvudman för en skola kan variera.
Med det förvaltningsrättsliga begreppet ”huvudman” åsyftas den myndighet eller annan likartad organisation som har ansvar för en viss myndighet. ”Det allmänna”, som representeras av stat, landsting och kommun, är huvudman för det offentliga skolväsendet medan fristående skolor har en ”enskild” som huvudman. Med ”enskild” avses en privatperson eller en juridisk person, till exempel ett företag.
I skollagen regleras vilka huvudmän som får bedriva vilken typ av skolor. I 2 kap 2 § framkommer exempelvis att en kommun får driva ”förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och fritidshem…”.
Rektorer, lärare och elever
Rektorer, förskolechefer och biträdande rektorer har en nyckelroll för statligt reglerade och läroplansstyrda verksamheter. I enlighet med skollagen 2 kap 9 § ska det pedagogiska arbetet vid en skolenhet samordnas av rektorn. Enligt 10 § samma lag har denne till uppgift att fördela resurser inom enheten för barnens eller elevernas olika behov och förutsättningar. Till sitt förfogande har rektorn de medel som huvudmannen tilldelat.
I enlighet med skollagen 2 kap 13 § får endast legitimerade lärare anställas utan tidsbegränsning inom skolväsendet. De legitimerade lärarna ansvarar för den pedagogiska verksamheten inom skolan (själva lärandet), men i skollagens 4 kapitel poängteras också vikten av barns och elevers inflytande över utbildningen. ”De ska fortlöpande stimuleras att ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen och hållas informerade i frågor som rör dem”.
På varje skolenhet ska det även finnas en “elevhälsa” med medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Inom elevhälsa ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator.
Ansvarsstrukturen för den kommunala skolan
Kommunfullmäktige
Kommunfullmäktige är kommunens högst beslutande organ och kan liknas vid riksdagen på det nationella planet (i samband med riksdagsvalet så röstar vi även i kommunalvalet). Kommunfullmäktige tar beslut i kommunens viktigaste frågor.
Kommunfullmäktige ska:
- Ta beslut om kommunens inriktning, verksamhet och ekonomi. Här tas exempelvis beslut om budget, skattesats och avgifter för kommunal service.
- Besluta om den kommunala förvaltningens organisation och verksamhetsformer.
- Väljer ledamöter och ersättare till kommunstyrelsen och nämnderna, samt
- Väljer revisorer och granskar kommunens verksamhet.
Kommunstyrelsen
Kommunfullmäktige ska utse en kommunstyrelse. Detta organ kan liknas vid regeringen på det nationella planet och ska:
- Leda och samordna allt arbete inom kommunen, och
- Ansvara för kommunens ekonomi.
Nämnder
Kommunfullmäktige bestämmer vilka nämnder som ska finnas i en kommun och väljer ledamöter till dessa. Varje nämnd ansvarar för ett visst område och kommunerna får själva bestämma vilka nämnder som ska finnas. Detta medför att alla kommuner ser olika ut. Enligt skollagen 2 kap 2 § st. 2 ska det dock alltid finnas en eller flera nämnder som ser till att kommunen uppfyller sina skyldigheter på skolområdet.
Nämnderna ska:
- Ansvara för den löpande verksamheten inom kommunen.
- Förbereda ärenden som ska beslutas av kommunfullmäktige.
- Genomföra de beslut som fattas i kommunfullmäktige.
En kommun består alltså av kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och nämnder, bland annat en skolnämnd/utbildningsnämnd. Dessa organ är tillsammans huvudman för den kommunala skolverksamheten.
Förvaltningen
Under nämnderna lyder olika förvaltningar, såsom skolförvaltningen eller utbildningsförvaltningen. Förvaltningsledningen leder (förvaltar) verksamheten, men har inget uppdrag enligt skolförfattningarna. Denna aktör är alltså inte huvudman för den kommunala skolan.
Enhetsnivå
På enhetsnivån finns rektorer, lärare och elever, det vill säga de som arbetar i skolmiljön och beslutar mer i detalj om dess utformning.
Följande bild är lånad från Skolverkets hemsida:
Extra anpassningar och särskilt stöd
I skollagen 3 kap 3 § framkommer att alla barn ska ges den ledning och stimulans de behöver för att utifrån sina egna förutsättningar kunna utvecklas så långt som möjligt efter utbildningens mål. Vidare fastslås att elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla kunskapsmålen ska få det stöd som behövs för att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Här följer kort beskrivning av stöden.
Extra anpassningar
Om en lärare eller annan skolpersonal befarar att en elev inte kommer att kunna nå upp till godkänt inom ett eller flera ämnen ska eleven erbjudas extra anpassningar. En lärare har möjlighet att själv fatta beslut om extra anpassningar. Det kan handla om individuella instruktioner, särskilt undervisningsmaterial, undervisning i mindre grupp (till exempel mattestuga), IT-stöd eller andra tekniska hjälpmedel såsom talsyntes eller tidsstöd.
Det som karaktäriserar ”extra anpassningar” är att dessa specialpedagogiska insatser endast sätts in under en begränsad tid, vanligtvis två månader. Om de extra anpassningar som vidtagits inte medfört att elevens prestationer förbättrats och att denne fortfarande riskerar ett underbetyg måste stödåtgärderna intensifieras. Det kan då bli aktuellt med ”särskilt stöd” (s 285 i proposition 2009/10:165)
Särskilt stöd och åtgärdsprogram
Den lärare eller annan skolpersonal som befarar att en elev är i behov av ytterligare stöttning för att uppnå ett godkänt skolresultat ska anmäla detta till rektorn, som då skyndsamt ska utreda huruvida det finns ett behov av särskilt stöd. Om det vid utredningen framgår att eleven är i behov av ytterligare stöttning än den som kan ges inom ramen för den ordinarie undervisningen ska rektorn fatta beslut om ett åtgärdsprogram.
I åtgärdsprogrammet ska, i enlighet med skollagen 3 kap 9 §, elevens skolsituation, det vill säga elevens behov, styrkor och svårigheter, framgå och vilka stödåtgärder som ska vidtas. Vidare ska en plan för uppföljning, utvärdering och ansvarsfördelning gällande stödåtgärdernas genomförande framgå. Eleven och dennes vårdnadshavare har rätt till insyn vid utredningen och även rätt att medverka vid upprättandet av ett eventuellt åtgärdsprogram.
Den utredning som genomförs ska ske skyndsamt så att eleven inte behöver vänta mer än nödvändigt på nödvändigt stöd. Vissa utredningar är mer omfattande än andra och det har därför inte upprättats någon yttre tidsgräns för hur lång tid utredningen får ta. (s 291 i Proposition 2009/10:165)
Om rektorn efter utredningen kommer fram till att det inte föreligger något behov av åtgärdsprogram ska även det formellt beslutas och dokumenteras. Det är viktigt eftersom såväl beslut om åtgärdsprogram som beslut om att inte utarbeta ett åtgärdsprogram ska kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.
Skolan väljer åtgärd
Enligt skollagen 3 kap 10 § ska ”det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapsmål som minst ska uppnås”. Det innebär dock inte att stödet kan dras bort då eleven uppnått godkänt, utan denne har rätt till fortsatt stöd om risken finns att problemen uppstår på nytt utan detta.
I lagtexten ges ingen förklaring till vad som menas med ”särskilt stöd”. Anledningen till denna allmänt hållna bestämmelse är att skolor ska få möjlighet att välja de åtgärder som bäst passar den enskilde eleven. (s 287 i Proposition 2009/10:165).
Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning som eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna. Huvudregeln är att det särskilda stödet ges inom elevens egen klass men – om särskilda skäl föreligger – kan det även ges i en annan miljö.
Särskild undervisningsgrupp
Om det finns bättre förutsättningar för en elev att tillgodogöra sig den stödinsats som erbjuds denne i en annan miljö kan det beslutas om särskild undervisningsgrupp eller anpassad studiegång. Innan detta blir aktuellt ska skolan dock ha provat att ge stöd åt eleven i den gemenskap eller inom den gruppering där denne vanligtvis ingår.
Med särskild undervisningsgrupp menas att en elev erbjuds undervisning i en annan gruppering inom skolenheten eller undervisning i andra lokaler med annan personal. Om eleven byter skolenhet, det vill säga flyttas från en skola till en annan, är det dock inte fråga om särskild undervisningsgrupp (särskilt stöd). Rektorn ska tillsammans med eleven och vårdnadshavaren besluta om undervisning i särskild grupp.
Anpassad studiegång
Den elev som inte kan ta till sig den ordinarie undervisningen kan erbjudas en anpassad studiegång. Det innebär att man frångår läroplanen, vissa ämnen kan exempelvis tas bort. Beslutet om anpassad studiegång ska föregås av noggranna överväganden, eftersom detta kan innebära att eleven lämnar grundskolan utan fullständig utbildning, vilket i sin tur kan påverka dennes möjlighet till fortsatta studier. Eleven och dennes vårdnadshavare måste få information om detta och deras synpunkter ska inhämtas och beaktas vid bedömningen om anpassad studiegång.
Skolmyndigheter
För att säkerställa att alla barn och ungdomar tillförsäkras en god och likvärdig utbildning finns ett antal olika skolmyndigheter med olika fokusområden. Några av dessa kommer i korthet presenteras nedan:
Skolinspektionen
Skolinspektionen är en statlig myndighet som granskar skolor, vuxenutbildningar, fritidshem, förskolor och annan pedagogisk utbildning. Hit kan du vända dig om du anser att en förskola eller skola inte följer de bestämmelser som finns för den pedagogiska verksamheten eller omsorgen. Många av de anmälningar som görs till Skolinspektionen handlar om särskilt stöd.
Skolväsendets överklagandenämnd
Skolväsendets överklagandenämnd är en oberoende, domstolsliknande myndighet dit elever och vårdnadshavare kan vända sig för att överklaga beslut rörande exempelvis särskilt stöd. Det ska poängteras att den som exempelvis vill överklaga ett åtgärdsprogram inte ska vända sig hit direkt, utan att den första kontakten ska tas med den beslutsfattande skolan.
Skolan prövar om överklagandet kommit in i rätt tid – du måste överklaga ett beslut inom tre veckor från det att du fick del av beslutet – och kan därefter välja att antingen ändra eller låta beslutet stå fast. Om det överklagade beslutet står fast skickas ärendet till Skolväsendets överklagandenämnd som utreder situationen och lämnar ett slutgiltigt beslut till den berörda eleven och/eller dennes vårdnadshavare.
Skolverket
Skolverket är en statlig förvaltningsmyndighet med ansvar att stödja och styra den svenska förskolan, skolan och vuxenutbildningen. Den ska arbeta för att alla barn och elever ska få en utbildning som är likvärdig och av god kvalité i en trygg miljö. Det är bland annat Skolverket som sätter ramarna för hur en utbildning ska bedrivas och bedömas, de formulerar bland annat läroplaner.
Specialpedagogiska skolmyndigheten
Den specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) är Sveriges största kunskapsbank inom specialpedagogik. Hit kan pedagoger som behöver tips på hur man exempelvis kan anpassa lärmiljön med hjälp av alternativa läromedel vända sig. Myndigheten erbjuder stöd i form av kunskap och kompetensutveckling till alla förskolor och skolor i Sverige.
Tveka inte att höra av dig
Skolväsendet är mycket komplext och olika myndigheter granskar olika delar av skolan och förskolans arbete. Förhoppningsvis har förståelsen för skolväsendet ökat något genom ovanstående information men den som önskar mer djupgående information eller är i behov av att diskutera ett särskilt problem är varmt välkommen att höra av sig till Lagen som verktyg.
/Maria Chöler, jurist